Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 4 oktober 2012

Opmerkingen vooraf

Uit de aan het Hof overgelegde stukken volgt dat bij de verwijzende rechter een beroep aanhangig is strekkende tot de nietigverklaring, wegens vermeende strijdigheid met het Unierecht, van een bestuursbesluit houdende afwijzing van het verzoek van Byankov tot heropening van de bestuursrechtelijke procedure die tot het besluit van 2007 heeft geleid. In het hoofdgeding moet dus worden uitgemaakt of die weigering in overeenstemming is met de vereisten van het Unierecht.

In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich in zijn eerste vraag af wat de verhouding is tussen het rechtszekerheidsbeginsel ten aanzien van een definitief geworden bestuursbesluit en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van de door het Unierecht aan de justitiabelen verleende rechten. De verwijzende rechter houdt in het bijzonder rekening met het arrest van 13 januari 2004, Kühne & Heitz (C-453/00, Jurispr. blz. I-837), en met een deel van de daaruit voortvloeiende rechtspraak. De verwijzende rechter lijkt uit deze rechtspraak af te leiden dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in wezen telkens op zijn grenzen stoot wanneer het „nationale voorschriften betreft die het rechtszekerheidsbeginsel ten aanzien van bestuursbesluiten vastleggen”.

In de onderhavige zaak hoeft evenwel geen standpunt te worden ingenomen over de uiteenzettingen daarover in de verwijzingsbeslissing. Het volstaat immers in herinnering te brengen dat, aangezien het besluit van 2007 definitief is geworden zonder in rechte te zijn aangevochten, het reeds aangehaalde arrest Kühne & Heitz niet direct relevant is om te bepalen of in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is een bestuursorgaan verplicht is de bestuursrechtelijke procedure te heropenen met het oog op de intrekking van een bestuursbesluit zoals het besluit van 2007 (zie naar analogie arrest van 19 september 2006, i-21 Germany en Arcor, C-392/04 en C-422/04, Jurispr. blz. I-8559, punten 53 en 54).

In diezelfde in punt 49 van het onderhavige arrest uiteengezette context wenst de verwijzende rechter met zijn tweede vraag in wezen te vernemen of artikel 31 van richtlijn 2004/38 in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is als rechtsgrondslag kan dienen voor een verplichting tot heronderzoek van een bestuursbesluit.

Bedoeld artikel 31 heeft met name tot doel te waarborgen dat de burgers van de Unie en hun familieleden toegang hebben tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om de beslissingen aan te vechten waarbij hun recht van vrij verkeer en van verblijf in de lidstaten wordt beperkt.

Deze door voornoemd artikel 31 vereiste procedurele waarborgen dienen toepassing te vinden op het tijdstip van de vaststelling van de maatregelen die dit recht beperken.

In het onderhavige geval is niet in geding dat Byankov ten tijde van de vaststelling van het besluit van 2007 beschikte over rechtsmiddelen om het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verbod om het grondgebied te verlaten aan te vechten, eventueel voor een rechterlijke instantie. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat Byankov op het tijdstip van de vaststelling van het besluit van 2007 geen beroep daartegen heeft ingesteld, zodat het definitief is geworden.

Artikel 31 van richtlijn 2004/38 is bijgevolg niet zonder meer van toepassing op juridische situaties zoals die welke de verwijzende rechter in het kader van zijn tweede vraag schetst.

Het Hof heeft in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak de nationale rechter een nuttig antwoord voor de oplossing van het bij hem aanhangige geding te geven. Daartoe dient het Hof de hem voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren (zie met name arresten van 17 juli 1997, Krüger, C-334/95, Jurispr. blz. I-4517, punten 22 en 23, en 14 oktober 2010, Fuß, C-243/09, Jurispr. blz. I-9849, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof kan daartoe uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de normen en beginselen van het Unierecht putten die, gelet op het voorwerp van het hoofdgeding, uitlegging behoeven (zie in die zin met name arresten van 29 november 1978, Redmond, 83/78, Jurispr. blz. 2347, punt 26, en 23 oktober 2003, Inizan, C-56/01, Jurispr. blz. I-12403, punt 34, en arrest Fuß, reeds aangehaald, punt 40).

Dienaangaande volgt uit de verwijzingsbeslissing dat naar Bulgaars recht de bestuursrechtelijke procedure die heeft geleid tot de vaststelling van een definitief individueel bestuursbesluit dat niet voor de rechter is aangevochten, in de in artikel 99 van de APK limitatief opgesomde gevallen, bij uitzondering kan worden heropend met het oog op de intrekking of de wijziging van deze handeling.

Bovendien is blijkens de punten 15, 23 en 24 van het onderhavige arrest het verzoek van Byankov strekkende tot de heropening van de bestuursrechtelijke procedure met het oog op de intrekking van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verbod om het grondgebied te verlaten, afgewezen op grond dat niet aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 99 van de APK was voldaan. Wat meer bepaald lid 1 van dat artikel betreft, is binnen de maand na de vaststelling van het besluit van 2007 geen verzoek tot heropening van de bestuursrechtelijke procedure ingediend door een daartoe bevoegde persoon, te weten het bestuursorgaan dat dit besluit heeft genomen, de ombudsman of, in voorkomend geval, de betrokken procureur.

Zoals de verwijzende rechter in wezen heeft opgemerkt, heeft Byankov – behoudens de mogelijkheid om het gevorderde bedrag te betalen of een afdoende zekerheid te stellen – derhalve louter op basis van het Bulgaarse recht sindsdien niet meer de mogelijkheid om de feitelijke en de juridische omstandigheden, die ertoe hebben geleid hem het territoriale verbod op te leggen, opnieuw te laten onderzoeken, niettegenstaande het feit dat een dergelijk verbod, zoals uit het antwoord op de derde vraag blijkt en bovendien in de verwijzingsbeslissing is erkend, kennelijk onverenigbaar is met het Unierecht, met name met artikel 27 van richtlijn 2004/38.

Daarenboven kunnen de betrokken Bulgaarse bestuursorganen, die de verplichte voorrang van het Unierecht moeten naleven (zie in die zin met name arrest van 12 januari 2010, Petersen, C-341/08, Jurispr. blz. I-47, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak), volgens de uitlegging die de verwijzende rechter aan de aan de orde zijnde regeling heeft gegeven, niet langer hun bevoegdheid van heronderzoek van de zaak van Byankov uitoefenen, gelet met name op hetgeen naar voren komt uit de reeds aangehaalde arresten Jipa, Gaydarov en Aladzhov. Deze bevoegdheid kan slechts binnen de maand na vaststelling van de betrokken handeling worden uitgeoefend.

Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de bepalingen van artikel 21, lid 1, VWEU voor particulieren rechten doen ontstaan, welke zij in rechte geldend kunnen maken en welke de nationale rechter dient te handhaven (zie in die zin met name arrest van 17 september 2002, Baumbast en R, C-413/99, Jurispr. blz. I-7091, punten 84-86).

Daarenboven dienen krachtens met name het in artikel 4, lid 3, VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking alle autoriteiten van de lidstaten, daaronder begrepen de bestuursrechtelijke en rechterlijke instanties, in het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden de eerbiediging van het recht van de Unie te verzekeren (zie in die zin arrest van 13 april 2010, Wall, C-91/08, Jurispr. blz. I-2815, punt 69).

Het betreft in casu dus de vraag of, om de door de justitiabelen aan het Unierecht ontleende rechten te waarborgen, de nationale rechter bij wie een beroep als dat van Byankov aanhangig is, ertoe kan worden gebracht, gelet op artikel 4, lid 3, VEU (zie in die zin arrest van 13 maart 2007, Unibet, C-432/05, Jurispr. blz. I-2271, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak), te erkennen dat de administratieve instantie een verplichting heeft tot heronderzoek of, in voorkomend geval, tot intrekking van een verbod om het grondgebied te verlaten als aan de orde in het hoofdgeding (zie naar analogie arrest i-21 Germany en Arcor, reeds aangehaald, punten 55 en 56).

Bijgevolg moeten de eerste en de tweede vraag aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of het Unierecht, in omstandigheden zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat volgens welke de bestuursrechtelijke procedure die heeft geleid tot de vaststelling van een verbod om het grondgebied te verlaten als aan de orde in het hoofdgeding, dat definitief is geworden en niet in rechte is aangevochten, in geval van kennelijke onverenigbaarheid van dit verbod met het Unierecht, alleen kan worden heropend onder de in artikel 99 van de APK limitatief opgesomde voorwaarden, niettegenstaande het feit dat een dergelijk verbod nog steeds rechtsgevolgen sorteert ten aanzien van de adressaat ervan.

Beantwoording van de eerste en de tweede vraag na herformulering

Uit de punten 30 tot en met 32 en 36 van het onderhavige arrest volgt weliswaar dat de bij artikel 32 van richtlijn 2004/38 door de Uniewetgever opgelegde waarborgen van toepassing zijn op de aan de burgers van de Unie opgelegde verboden om het grondgebied van een lidstaat te verlaten.

Een heronderzoek in het specifieke kader van bedoeld artikel 32 is evenwel slechts mogelijk indien de betrokken maatregel „overeenkomstig het [Unie]recht rechtsgeldig [is] uitgevaardigd […]”. Zoals uit het antwoord op de derde vraag volgt, is dit niet het geval met een maatregel als het besluit van 2007. Daarom kan met name niet worden aangenomen dat artikel 32 van richtlijn 2004/38 zonder meer van toepassing is op het hoofdgeding.

Volgens vaste rechtspraak is het, krachtens het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten, bij ontbreken van een regeling ter zake op het niveau van de Unie, een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de rechtsmiddelen vast te stellen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen (zie arrest Wall, reeds aangehaald, punt 63), met dien verstande evenwel dat zij niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie met name arrest van 14 december 1995, Peterbroeck, C-312/93, Jurispr. blz. I-4599, punt 12; arrest i-21 Germany en Arcor, reeds aangehaald, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 12 juli 2012, VALE Építési, C-378/10, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens het gelijkwaardigheidsbeginsel moet het geheel van regels die van toepassing zijn op beroepen, met inbegrip van de voorgeschreven termijnen, gelijkelijk van toepassing zijn op beroepen op grond van schending van het recht van de Unie en op beroepen op grond van niet-inachtneming van het nationale recht (zie met name arresten van 29 oktober 2009, Pontin, C-63/08, Jurispr. blz. I-10467, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 juli 2012, Littlewoods Retail e.a., C-591/10, punt 31).

Dienaangaande heeft de verwijzende rechter niets gezegd over het feit dat de voor de toepassing van artikel 99 van de APK voorziene bijzondere voorwaarden zouden kunnen verschillen naargelang de onrechtmatigheid van het definitief geworden bestuursbesluit wordt gebaseerd op schending van het Unierecht dan wel van het interne recht.

In de onderhavige zaak rijst met name de vraag of een nationale regeling, zoals die welke door de verwijzende rechter is beschreven, verenigbaar is met het doeltreffendheidsbeginsel en met het beginsel van loyale samenwerking.

Enerzijds zullen krachtens een dergelijke regeling de personen tot wie een verbod om het grondgebied te verlaten is gericht, in situaties zoals die van Byankov, behalve wanneer zij de gevorderde bedragen betalen of een afdoende zekerheid stellen, namelijk nooit de mogelijkheid hebben om hun zaak opnieuw te laten onderzoeken, niettegenstaande de kennelijke onrechtmatigheid van de territoriale verboden die hun voor onbeperkte duur zijn opgelegd.

Anderzijds, zoals met name uit de punten 13 en 15 van het onderhavige arrest volgt, zijn de betrokken bestuursorganen van mening dat zij, nu er geen sprake is van ambtshalve intrekking – naar aanleiding van met name het reeds aangehaalde arrest Jipa – van de krachtens artikel 76, lid 3, van de ZBLD, opgelegde verboden om het grondgebied te verlaten, en wegens de volgens artikel 99, lid 1, van de APK geldende termijn van één maand, niet in staat zijn een heronderzoek toe te staan in situaties als aan de orde in het hoofdgeding, zelfs indien de onrechtmatigheid vanuit het oogpunt van het Unierecht door de rechtspraak van het Hof is bevestigd.

Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de gevallen waarin de vraag rijst of een nationale procesregel de uitoefening van door de rechtsorde van de Unie aan particulieren verleende rechten onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moeten worden onderzocht rekening houdend met de plaats van die bepaling in de gehele procedure en met het verloop en de bijzondere kenmerken van die procedure voor de verschillende nationale instanties (zie met name arrest Peterbroeck, reeds aangehaald, punt 14; arresten van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub, C-2/08, Jurispr. blz. I-7501, punt 27, en 14 juni 2012, Banco Español de Crédito, C-618/10, punt 49).

In dit verband heeft het Hof reeds aanvaard dat het feit dat een bestuursbesluit definitief is geworden, bijdraagt tot de rechtszekerheid, zodat het Unierecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen op een dergelijk definitief geworden bestuursbesluit (zie in die zin arrest van 12 februari 2008, Kempter, C-2/06, Jurispr. blz. I-411, punt 37).

Het Hof heeft evenwel in wezen geoordeeld dat een nationaal bestuursorgaan in bijzondere omstandigheden op grond van het in artikel 4, lid 3, VEU vervatte beginsel van loyale samenwerking gehouden kan zijn een definitief geworden bestuursbesluit opnieuw te onderzoeken teneinde meer bepaald rekening te houden met de uitlegging die het Hof nadien aan een relevante bepaling van Unierecht heeft gegeven (zie arrest Kempter, reeds aangehaald, punt 38). Uit de rechtspraak volgt dat het Hof in dit verband rekening heeft gehouden met de bijzonderheden van de situaties en de betrokken belangen teneinde een evenwicht te vinden tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht (zie in die zin met name reeds aangehaalde arresten Kühne & Heitz, punten 25 en 26; i-21 Germany en Arcor, punten 53, 63 en 64; Kempter, punten 46, 55 en 60, en Fallimento Olimpiclub, punten 22, 26 en 31).

In de onderhavige zaak moet meer in het bijzonder worden nagegaan of in situaties zoals aan de orde in het hoofdgeding, een nationale regeling zoals die welke in de verwijzingsbeslissing is beschreven, kan worden gerechtvaardigd door de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel, gelet op de gevolgen die daaruit voortvloeien voor de toepassing van het Unierecht en voor de burgers van de Unie tot wie verboden om het grondgebied te verlaten als aan de orde in het hoofdgeding, zijn gericht (zie naar analogie arrest Fallimento Olimpiclub, reeds aangehaald, punt 28).

Zoals volgt uit het antwoord op de derde vraag en met name uit de punten 37, 42 en 44 van het onderhavige arrest, bestendigt in omstandigheden zoals aan de orde in het hoofdgeding de in dat geding aan de orde zijnde regeling, die niet in een regelmatig heronderzoek voorziet, voor onbepaalde duur het verbod om het grondgebied te verlaten en bijgevolg de schending van het in artikel 21, lid 1, VWEU verankerde recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten. In dergelijke omstandigheden doet een dergelijk territoriaal verbod de aan de status van burger van de Unie ontleende vrijheid van verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten teniet (zie tevens naar analogie arrest van 19 januari 1999, Calfa, C-348/96, Jurispr. blz. I-11, punt 18).

Overigens heeft de Uniewetgever met artikel 32, lid 1, van richtlijn 2004/38 de lidstaten verplicht om te voorzien in de mogelijkheid van een heronderzoek van maatregelen houdende een verbod van toegang tot of vertrek uit hun grondgebied, zelfs wanneer deze maatregelen in overeenstemming met het Unierecht zijn vastgesteld en zelfs wanneer zij, zoals het besluit van 2007, definitief zijn geworden. Dit zou a fortiori moeten gelden wanneer het territoriale verboden betreft zoals aan de orde in het hoofdgeding, die niet overeenkomstig het Unierecht rechtgeldig zijn vastgesteld en die de in artikel 21, lid 1, VWEU verankerde vrijheid tenietdoen. In een dergelijke situatie gebiedt het rechtszekerheidsbeginsel niet dwingend dat een handeling waarbij een dergelijk verbod wordt opgelegd voor onbeperkte duur rechtsgevolgen sorteert.

Gelet tevens op het belang dat het primaire recht aan de hoedanigheid van burger van de Unie hecht (zie met name arrest van 2 maart 2010, Rottmann, C-135/08, Jurispr. blz. I-1449, punten 43 en 56), dient de slotsom te luiden dat, in situaties als aan de orde in het hoofdgeding, een nationale regeling zoals die welke in de verwijzingsbeslissing is beschreven, voor zover zij burgers van de Unie belet om zich op hun door artikel 21 VWEU verleende recht van vrij verkeer en verblijf te beroepen ten aanzien van absolute en voor onbeperkte duur geldende territoriale verboden en voor zover zij de bestuursorganen belet om consequenties te verbinden aan rechtspraak van het Hof waarin is bevestigd dat dergelijke verboden vanuit het oogpunt van het Unierecht niet rechtmatig zijn, niet redelijkerwijs kan worden gerechtvaardigd door het rechtszekerheidsbeginsel en dus in die mate moet worden aangemerkt als strijdig met het doeltreffendheidsbeginsel en met artikel 4, lid 3, VEU (zie naar analogie arrest Fallimento Olimpiclub, reeds aangehaald, punten 30 en 31).

Gelet op het voorgaande, moet op de eerste en op de tweede vraag worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat volgens welke de bestuursrechtelijke procedure die heeft geleid tot de vaststelling van een verbod om het grondgebied te verlaten, zoals aan de orde in het hoofdgeding, dat definitief is geworden en niet in rechte is aangevochten, in geval van kennelijke onverenigbaarheid van dit verbod met het Unierecht alleen kan worden heropend onder de in artikel 99 van de APK limitatief opgesomde voorwaarden, niettegenstaande het feit dat een dergelijk verbod nog steeds rechtsgevolgen sorteert ten aanzien van de adressaat ervan.