Arrest van het Hof (Grote kamer) van 23 oktober 2007.
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 23 oktober 2007.
In zaak C-403/05,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 16 november 2005,
Europees Parlement, aanvankelijk vertegenwoordigd door R. Passos, E. Waldherr en K. Lindahl, vervolgens door R. Passos, E. Waldherr en G. Mazzini als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Tufvesson en A. Bordes als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
ondersteund door:
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door J. M. Rodríguez Cárcamo als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënt,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts en A. Tizzano, kamerpresidenten, R. Schintgen (rapporteur), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev en C. Toader, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: M.-A. Gaudissart, hoofd van een administratieve eenheid,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 20 maart 2007,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 mei 2007,
het navolgende
Arrest
1. Het Europees Parlement verzoekt om nietigverklaring van het besluit van de Commissie van de Europese Gemeenschappen tot goedkeuring van een project voor de beveiliging van de grenzen van de Republiek der Filipijnen, te financieren uit begrotingslijn 19 10 02 van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (Philippine Border Management Project, nr. ASIA/2004/016-924) (niet gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie ; hierna: "bestreden besluit"). Dit besluit is vastgesteld ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 443/92 van de Raad van 25 februari 1992 inzake financiële en technische hulp en economische samenwerking met de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en in Azië (PB L 52, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 807/2003 van de Raad van 14 april 2003 tot aanpassing aan besluit 1999/468/EG van de bepalingen betreffende de comités die de Commissie bijstaan in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden die zijn vastgelegd in volgens de raadplegingsprocedure (unanimiteit) goedgekeurde besluiten van de Raad (PB L 122, blz. 36; hierna: "verordening nr. 443/92"). Volgens het Europees Parlement heeft de Commissie de grenzen van de haar bij deze verordening verleende uitvoeringsbevoegdheden overschreden.
2. Het bestreden besluit is het resultaat van een financieringsvoorstel dat de Commissie tijdens de vergadering van 17 en 18 november 2004 van het bij verordening nr. 443/92 ingestelde regelgevend comité had ingediend. Aangezien bepaalde lidstaten tijdens deze vergadering twijfels hadden geuit over de gekozen rechtsgrond, werd tot de schriftelijke procedure overgegaan. Deze werd op 7 december 2004 beëindigd met een positief advies dat dit comité met gekwalificeerde meerderheid heeft gegeven.
3. Het bestreden besluit werd op 21 december 2004 vastgesteld.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 443/92
4. Artikel 1 van verordening nr. 443/92 bepaalt:
"De Gemeenschap zet de communautaire samenwerking met de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en Azië, hierna te noemen ,ALA-ontwikkelingslanden', die niet tot de ondertekenaars van de Overeenkomst van Lomé behoren en niet onder het samenwerkingsbeleid van de Gemeenschap met de derde landen in het Middellandse-Zeegebied vallen, voort en breidt deze uit. Deze samenwerking, die een aanvulling vormt op de steun van de lidstaten, omvat financiële en technische ontwikkelingshulp en economische samenwerking. In dit verband hecht de Gemeenschap het allergrootste belang aan bevordering van de rechten van de mens, ondersteuning van de democratiseringsprocessen, goed, doeltreffend en billijk openbaar bestuur, bescherming van het milieu, liberalisering van het handelsverkeer en versterking van de culturele dimensie, waartoe vanuit een oogpunt van wederzijds belang een steeds intensievere dialoog over de politieke, economische en sociale vraagstukken wordt aangegaan."
5. Overeenkomstig artikel 2, eerste alinea, van deze verordening "[staat] bij het communautaire ontwikkelings- en samenwerkingsbeleid [...] de ontwikkeling van de mens centraal".
6. Artikel 4 van verordening nr. 443/92 bepaalt:
"De financiële en technische hulp is hoofdzakelijk bedoeld voor de armste lagen van de bevolking en de armste landen in de twee regio's, via de uitvoering van programma's en projecten in sectoren waarin de communautaire hulp een belangrijke factor kan zijn. Er worden met name acties uitgevoerd op gebieden waar de exploitatie van het eigen menselijk en economisch potentieel moeizaam verloopt, maar die voor de ontwikkeling van deze landen of voor de gehele internationale gemeenschap van strategisch belang zijn."
7. Artikel 5 van deze verordening preciseert:
"De financiële en technische hulp dient in het bijzonder voor de ontwikkeling van het platteland en voor verbetering van de continuïteit van de voedselvoorziening. [...]
De bescherming van het milieu en van de natuurlijke hulpbronnen en de totstandbrenging van een duurzame ontwikkeling zijn prioriteiten op lange termijn. [...]
[...]
Acties voor drugsbestrijding zullen bijzondere aandacht krijgen. De samenwerking van de Gemeenschap met de ALA-ontwikkelingslanden ter bevordering van de drugsbestrijding zal worden geïntensiveerd op basis van een dialoog tegen de bredere achtergrond van de economische ontwikkeling van de producerende landen en hun samenwerking met de Europese Gemeenschap. Aan deze samenwerking zal gestalte worden gegeven door middel van acties waarbij zowel humanitaire hulp als ontwikkelingshulp zal worden verleend.
Juist gezien het doel van deze vorm van samenwerking krijgt de menselijke dimensie van de ontwikkeling op alle gebieden van steunverlening aandacht.
Bij alle activiteiten en programma's waarbij de Gemeenschap betrokken is, moet de culturele ontwikkelingsdimensie een permanente doelstelling zijn.
Daarom moet er onder andere hulp worden verleend voor concrete projecten op het gebied van democratisering, goed, doeltreffend en billijk openbaar bestuur en mensenrechten.
Bovendien moet er niet alleen op worden toegezien dat de veranderingen die door de projecten en programma's teweeg worden gebracht, geen verslechtering van de positie en de rol van de vrouw betekenen, maar ook dat er juist voor specifieke maatregelen en projecten wordt gekozen waardoor vrouwen op voet van gelijkheid meer en actiever kunnen deelnemen aan de productieprocessen en de resultaten daarvan, aan de maatschappelijke activiteiten en aan de besluitvorming.
Bijzondere aandacht zal ook worden besteed aan de bescherming van het kind.
Bijzondere aandacht dient uit te gaan naar etnische minderheidsgroepen door middel van acties die met eerbiediging van hun culturele identiteit gericht zijn op de verbetering van hun levensomstandigheden.
Bijzondere aandacht gaat uit naar demografische vraagstukken, met name in verband met de bevolkingsgroei.
Bij het verlenen van communautaire hulp voor ontwikkelingsprojecten en -programma's moet rekening worden gehouden met de macro-economische en sectoriële problemen en dient voorrang te worden gegeven aan acties die van invloed zijn op de structurering van de economie, de ontwikkeling van sectorieel beleid en de ontwikkeling van de instellingen. [...]
Steun voor de nationale instellingen van de ontwikkelingslanden, met het oog op verbetering van hun mogelijkheden inzake het beheer van ontwikkelingsbeleid en -projecten, is een actiegebied dat een strategische rol kan spelen in het ontwikkelingsproces. Voortzetting van een passende dialoog tussen de ontwikkelingslanden en de Gemeenschap is in dit verband een belangrijke factor.
[...]"
8. Artikel 6 van verordening nr. 443/92 bepaalt:
"Met name in de hieronder vermelde specifieke sectoren en gevallen wordt de financiële en technische hulp uitgebreid tot de relatief meer ontwikkelde ALA-ontwikkelingslanden:
- democratisering en mensenrechten,
- voorkoming van rampen of wederopbouw na rampen,
- drugsbestrijding,
- milieu en natuurlijke hulpbronnen,
- versterking van de instellingen, met name van de overheidsdienst,
- proefprojecten voor bijzonder kansarme bevolkingsgroepen, met name in de grote stedelijke agglomeraties,
- regionale samenwerking en integratie. Bijzondere aandacht gaat uit naar acties voor regionale samenwerking en integratie waarbij arme landen en relatief ontwikkelde landen gezamenlijk betrokken kunnen worden."
9. Artikel 7 van deze verordening luidt als volgt:
"De economische samenwerking, opgezet vanuit het oogmerk van het wederzijdse belang voor de Gemeenschap en de partnerlanden, draagt bij aan de ontwikkeling van de ALA-ontwikkelingslanden door hen te helpen de institutionele capaciteit te vergroten, en zo een gunstiger klimaat te scheppen voor investering en ontwikkeling en optimaal profijt te trekken van de toekomstige mogelijkheden die de toename van de internationale handel en de ongedeelde Europese markt bieden, alsmede door de aanwezigheid van bedrijven uit alle lidstaten en de beschikbaarheid van de technologie en knowhow van die staten met name in de particuliere sector en de KMO's te vergroten.
Met de economische samenwerking wordt in het bijzonder beoogd een klimaat van vertrouwen te scheppen door steun te verlenen aan de landen die een macro-economisch en structureel beleid voeren dat openingen biedt voor het handelsverkeer en de investeringen en bevorderlijk is voor de overdracht van technologieën, door met name zorg te dragen voor de bescherming van de rechten op het gebied van de intellectuele eigendom."
10. Overeenkomstig artikel 8 van deze verordening richt de economische samenwerking zich vooral op de volgende drie sectoren:
"1) verbetering van het wetenschappelijke en technologische potentieel en, in het algemeen, van het economische, sociale en culturele kader door middel van opleidingsacties en de overdracht van knowhow [...];
2) verbetering van het institutionele draagvlak - en tegelijk intensivering van de dialoog met de partners - teneinde een gunstiger economisch, wetgevend, bestuursrechtelijk en maatschappelijk ontwikkelingsklimaat te scheppen;
3) steun aan het bedrijfsleven, met name door acties ter bevordering van de handel en acties voor opleiding en technische bijstand, door het leggen van contacten tussen bedrijven en door maatregelen ter bevordering van samenwerking tussen bedrijven.
[...]"
11. Artikel 15 van verordening nr. 443/92 bepaalt:
"1. De Commissie zorgt voor het beheer van de financiële en technische hulp en van de economische samenwerking.
2. De Commissie wordt bijgestaan door een comité.
3. Wanneer naar dit lid wordt verwezen, zijn de artikelen 5 en 7 van besluit 1999/468/EG van toepassing.
De in artikel 5, lid 6, van besluit 1999/468/EG bedoelde termijn wordt vastgesteld op één maand.
[...]"
Bestreden besluit
12. Het in het Engels gestelde bestreden besluit bevat twee artikelen.
13. In artikel 1, lid 1, wordt het project van beheer van de Filipijnse grenzen (Philippines Border Management Project; hierna: "project"), zoals beschreven in de bij dit besluit gevoegde bijlage (hierna: "beschrijvende bijlage"), goedgekeurd. In lid 2 van dit artikel wordt het maximumbedrag van de bijdrage van de Gemeenschap vastgesteld op 4 900 000 EUR, te financieren uit begrotingslijn 19 10 02 van de algemene begroting van de Gemeenschap voor het jaar 2004.
14. Artikel 2 van het bestreden besluit betreft de uitvoeringsmodaliteiten en het tijdschema voor de betalingen.
15. Volgens punt 3.2 van de beschrijvende bijlage, "Expected results and main activities", wordt met het project beoogd de Filipijnse autoriteiten te helpen bij de verwezenlijking van de volgende doelstellingen:
"1. Promotion of best international border management standards through review/validation of ongoing national policies and practices.
2. Intelligence information is efficiently shared among agencies involved in BM [border management] through a linked and secured IT system [...] (analysing and processing the information).
3. Circulation of false identity documents is prevented through increased capacity to detect false documents and public awareness on the importance of holding correct identity documents.
4. Capacity of Border Management senior and technical staff is increased through appropriate training activities (gender and culturally-sensitive)."
16. Onder verwijzing naar de conclusies van de Raad Algemene Zaken van 22 juli 2002 wordt in punt 1 van de motivering van het bestreden besluit met klem gewezen op de rol van de Europese Unie bij het verlenen van steun aan derde landen wanneer deze de verplichtingen nakomen die op hen rusten krachtens resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 28 september 2001 (hierna: "resolutie 1373").
17. Punt 2 van de motivering van dit besluit verwijst naar het op elk land afgestemde strategiedocument voor de periode 2002-2006 voor de Filipijnen en naar het nationaal indicatief programma voor de periode 2002-2004 voor ditzelfde land, welke voorrang geven aan maatregelen ter bestrijding van terrorisme. Tevens wordt erop gewezen dat de Commissie haar steun inzake terrorismebestrijding wil concentreren op het beheer van de grenzen, in het bijzonder de immigratie, en op de strijd tegen de financiering van het terrorisme.
18. Punt 3 van de motivering van dit besluit stelt: "the overall objective of the proposed project is to assist in the implementation of the UNSCR 1373 (2001) in the fight against terrorism and international crime".
19. Punt 4 van de motivering van het bestreden besluit luidt als volgt: "the purpose of the project is to contribute to the efforts of the Government of the Republic of the Philippines to enhance border security and management in the Philippines in accordance with international norms and protocols".
Conclusies van partijen
20. Het Parlement verzoekt het Hof:
- het bestreden besluit nietig te verklaren;
- de Commissie te verwijzen in de kosten.
21. De Commissie verzoekt het Hof:
- het beroep niet-ontvankelijk, althans ongegrond te verklaren;
- over de kosten te beslissen als naar recht.
22. Bij beschikking van de president van het Hof van 28 maart 2006 is het Koninkrijk Spanje toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Ontvankelijkheid van het beroep
Argumenten van partijen
23. De Commissie voert aan dat het beroep van het Parlement buiten de gestelde termijnen werd ingesteld. Zij is van mening dat deze instelling daadwerkelijk kennis heeft kunnen nemen van het bestreden besluit vóór de officiële mededeling ervan op 9 september 2005, aangezien dit besluit op informele wijze was meegedeeld bij brief van 12 mei 2005 door de delegatie te Manilla aan het secretariaat van de commissie Ontwikkelingssamenwerking van het Parlement en bij de briefwisseling van 19 juli 2005 tussen leden van de juridische diensten van de twee instellingen.
24. Het Parlement repliceert dat de termijn voor het instellen van beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit, dat niet werd bekendgemaakt en niet aan hem was gericht, pas is ingegaan op de dag waarop het daarvan volledig kennis heeft kunnen nemen, te weten vanaf de officiële ontvangst van de brief met een kopie van dit besluit op 9 september 2005. Volgens het Parlement waren de eraan voorafgaande brieven onvoldoende precies om hem in staat te stellen, kennis te krijgen van de exacte inhoud en van de motivering van dit besluit, en kan een informele briefwisseling tussen collega's van de twee instellingen niet worden aangemerkt als mededeling van het bestreden besluit.
25. Het Koninkrijk Spanje zegt niets over de ontvankelijkheid van het beroep.
Beoordeling door het Hof
26. Artikel 230, vijfde alinea, EG bepaalt dat het in dit artikel bedoelde beroep moet worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen, al naargelang van het geval, vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen.
27. Volgens artikel 254, lid 3, EG wordt van de richtlijnen en beschikkingen die niet overeenkomstig de leden 1 en 2 van dit artikel in het Publicatieblad van de Europese Unie worden bekendgemaakt, kennis gegeven aan hen tot wie zij zijn gericht. Zij worden door deze kennisgeving van kracht.
28. Vaststaat dat het bestreden besluit niet werd bekendgemaakt in het Publicatieblad en dat evenmin daarvan kennis werd gegeven aan het Parlement als diegene tot wie het was gericht, zodat de termijn van twee maanden voor deze instelling pas is kunnen ingaan op de dag waarop zij van dit besluit volledig kennis heeft gekregen.
29. Derhalve dient te worden vastgesteld op welke datum het Parlement kennis heeft gekregen van de exacte inhoud en van de motivering van het bestreden besluit.
30. Vooreerst dient te worden opgemerkt dat blijkens de elementen van het dossier de Commissie het beknopte verslag van de vergadering van 17 en 18 november 2004 van het bij verordening nr. 443/92 ingestelde regelgevend comité op 14 december 2004 aan het Parlement heeft toegezonden. Uit dit verslag blijkt dat het advies van dit comité met betrekking tot het voorstel van de Commissie inzake het project werd uitgesteld.
31. Bij schriftelijke vragen van 8 en 10 februari 2005 hebben twee leden van het Parlement verzocht om nadere inlichtingen over de uitkomst van dit voorstel.
32. In haar antwoordbrieven van 14 maart en 22 april 2005 heeft de Commissie enkel het verloop van de procedure tot goedkeuring van dit voorstel geschetst, erop gewezen dat verordening nr. 443/92 de rechtsgrond van het bestreden besluit vormde en de punten 3 en 4 van de motivering van dit besluit aangehaald. In haar brief van 22 april 2005 heeft zij voorts verwezen naar het strategiedocument per land voor de periode 2002-2006 voor de Filipijnen. Geen enkel antwoord bevatte evenwel een kopie van het bestreden besluit of van de beschrijvende bijlage.
33. Op 22 mei 2005 heeft het Parlement, dat nog steeds geen kennis had gekregen van de exacte inhoud en van de motivering van het bestreden besluit, via haar commissie Ontwikkelingssamenwerking de Commissie verzocht om een kopie van de tekst van dit besluit.
34. Pas na een herinneringsbrief van 26 augustus 2005 heeft het Parlement uiteindelijk op 9 september 2005 een kopie van de tekst van het bestreden besluit (ongedateerd en niet ondertekend) alsmede van de beschrijvende bijlage ontvangen.
35. Hieraan dient te worden toegevoegd dat de Commissie weliswaar stelt dat zij bij brief van 22 juni 2005 heeft voldaan aan het verzoek van het Parlement, maar niet het bewijs levert dat deze instelling daadwerkelijk een kopie van het bestreden besluit heeft ontvangen op deze datum. De informele briefwisseling en contacten tussen instellingen waarnaar de Commissie verwijst, kunnen in deze context niet beslissend worden geacht. Bovendien is de Commissie er niet in geslaagd het argument van het Parlement te weerleggen dat de uit deze informele contacten voortvloeiende informatie onvoldoende precies was om hem in staat te stellen, kennis te krijgen van de exacte inhoud en van de motivering van het bestreden besluit.
36. Gelet op een en ander, dient te worden geoordeeld dat het Parlement pas kennis heeft gekregen van de exacte inhoud en van de motivering van het bestreden besluit bij de mededeling van de integrale tekst van dit besluit door de Commissie op 9 september 2005.
37. De termijn waarover het Parlement beschikte om beroep in te stellen, is derhalve ingegaan op 10 september 2005 en verstreken op 20 november 2005, de termijn wegens afstand daaronder begrepen.
38. Aangezien in casu het verzoekschrift op 16 november 2005 is ingediend, is het beroep dus binnen de gestelde termijn ingesteld.
Het beroep
Argumenten van partijen
39. Tot staving van zijn beroep voert het Parlement één middel aan, te weten onbevoegdheid van de Commissie om het bestreden besluit vast te stellen. Aangezien dit besluit duidelijk is ingegeven door overwegingen die verband houden met bestrijding van terrorisme en internationale misdaad, treedt het immers buiten het kader dat is vastgelegd door verordening nr. 443/92, die de rechtsgrondslag ervan vormt, en meer in het bijzonder de artikelen 7 en 8 ervan inzake economische samenwerking.
40. De werkingssfeer van verordening nr. 443/92 kan niet worden uitgebreid door middel van een ruime uitlegging, aangezien een wijziging van de bewoordingen van deze verordening is vereist om bestrijding van terrorisme en internationale misdaad onder de werkingssfeer ervan te doen vallen. Het Parlement stelt in dit verband dat de Commissie een voorstel had ingediend om onder meer terrorismebestrijding onder deze verordening te doen vallen, evenwel zonder succes.
41. Hoewel het Parlement erkent dat de vergroting van de institutionele capaciteit valt onder ontwikkelingssamenwerking, is het van mening dat internationale veiligheid en terrorismebestrijding geen deel uitmaken van de institutionele bijstand die krachtens verordening nr. 443/92 wordt verleend. Institutionele ondersteuning is immers geen doelstelling op zich, maar integendeel een hulpmiddel om armoede te verminderen en aldus de doelstellingen van het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking te verwezenlijken. In elk geval behoort terrorismebestrijding niet tot de algemene bevoegdheid van de Gemeenschap.
42. Subsidiair stelt het Parlement als begrotingsautoriteit dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard omdat de Commissie niet bevoegd is om de uitgaven te doen die nodig zijn voor de financiering van het betrokken project. Om te beginnen is de begroting aangesproken zonder enig basisbesluit dat deze uitgaven toestaat. Bovendien gaat het om een onbehoorlijk gebruik van kredieten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking in strijd met het specialiteitsbeginsel van de begroting.
43. De Commissie brengt daartegen in dat het bestreden besluit door het ontbreken van een expliciete verwijzing naar de bestrijding van terrorisme en internationale misdaad in verordening nr. 443/92 niet onwettig is in de door Parlement aangegeven zin. Dat dit besluit mogelijkerwijs ontoereikend is gemotiveerd, doet immers niet af aan de geldigheid ervan. Volgens de Commissie dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de in het bestreden besluit vermelde doelstelling, te weten steun te verlenen bij de tenuitvoerlegging van resolutie 1373, en het specifieke doel ervan, met name door hulp bij het beheer van de grenzen bij te dragen aan de versterking van de instellingen, welke uitdrukkelijk in de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 443/92 is vermeld.
44. Het project dat met het bestreden besluit wordt opgezet, heeft niet enkel terrorismebestrijding als doel, maar ook de bestrijding van handel in verdovende middelen en van mensenhandel. Om deze reden heeft het project een positieve invloed op de binnenlandse veiligheid, in het bijzonder op de toeristische sector. De Commissie voegt daaraan toe dat het project bijdraagt aan het scheppen van gunstigere voorwaarden voor economische ontwikkeling en investering en dat het derhalve ook onder de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 443/92 valt.
45. Op basis van het algemene kader en de evolutie van het ontwikkelingsbeleid de laatste jaren stelt de Commissie nog dat de versterking van de instellingen, die een van de essentiële horizontale aspecten van duurzame ontwikkeling is, thans noodzakelijk deel uitmaakt van het communautaire samenwerkingsbeleid. Deze vaststelling vloeit tevens voort uit de tekst van de artikelen 177 EG en 181 A EG. Uit de bewoordingen ervan blijkt dat steun kan worden verleend op gebieden die niet uitdrukkelijk zijn vermeld, zoals onder meer mijnopruiming of ontmanteling van lichte wapens.
46. Hoewel de Commissie erkent dat zij niet beschikt over een autonome bevoegdheid inzake terrorismebestrijding, beklemtoont zij dat verordening nr. 443/92 een financieel instrument ten dienste van een globaal beleid is, zodat bij het bepalen van de werkingssfeer ervan een zekere flexibiliteit moet worden gehanteerd en met name rekening moet worden gehouden met het algemene beleidskader.
47. Subsidiair voert de Commissie aan dat gelet op de rechtsgrond van verordening nr. 443/92, te weten artikel 235 EG-Verdrag (thans artikel 308 EG), deze verordening ruim moet worden uitgelegd.
48. Volgens het Koninkrijk Spanje moet bij de vaststelling van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie rekening worden gehouden met de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de communautaire instellingen volgens de rechtspraak van het Hof beschikken op gebieden die ingewikkelde economische analyses vereisen. Meer in het bijzonder is het Koninkrijk Spanje van mening dat het bestreden besluit binnen de werkingssfeer van verordening nr. 443/92 valt, aangezien het bijdraagt aan de versterking van het institutionele systeem van de betrokken staat, een sector die in artikel 8 van deze verordening uitdrukkelijk wordt vermeld, en voorts bijdraagt aan de economische en sociale ontwikkeling van deze staat door een zekere mate van binnenlandse veiligheid te scheppen. Deze conclusie vindt steun in het feit dat verordening nr. 443/92 onder de doelstellingen acties vermeldt die verband houden met de verhoging van de veiligheid, zoals drugsbestrijding. Doordat de nagestreefde doelstellingen op niet-uitputtende wijze zijn vermeld, kan deze verordening door middel van een flexibele uitlegging worden aangepast aan de evoluties van de internationale samenleving, door terrorismebestrijding en eerbieding van de uit resolutie 1373 voortvloeiende verplichtingen als doelstellingen op te nemen. Die doelstellingen zijn overigens niet onverenigbaar met het communautaire beleid inzake ontwikkeling en economische samenwerking.
Beoordeling door het Hof
49. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat overeenkomstig artikel 7, lid 1, tweede alinea, EG, de instellingen van de Gemeenschap enkel binnen de grenzen van de hun door het Verdrag verleende bevoegdheden kunnen handelen (zie in die zin arresten van 13 december 2001, Parlement/Raad, C-93/00, Jurispr. blz. I-10119, punt 39, en 14 april 2005, België/Commissie, C-110/03, Jurispr. blz. I-2801, punt 57).
50. Artikel 202, derde streepje, EG bepaalt dat ter bereiking van de doelstellingen van het Verdrag en overeenkomstig de bepalingen daarvan de Raad van de Europese Unie, in de besluiten die hij neemt, de Commissie de bevoegdheden verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt. De Raad kan de uitoefening van deze bevoegdheden aan bepaalde voorwaarden onderwerpen en hij kan zich ook het recht voorbehouden in bijzondere gevallen bepaalde uitvoeringsbevoegdheden rechtstreeks uit te oefenen.
51. In het kader van deze bevoegdheden, waarvan de grenzen met name worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de betrokken verordening, is de Commissie bevoegd alle maatregelen te treffen die nodig of doelmatig zijn voor de uitvoering van de basisverordening, voor zover zij niet in strijd zijn met de basisverordening (zie in die zin arresten van 17 oktober 1995, Nederland/Commissie, C-478/93, Jurispr. blz. I-3081, punten 30 en 31, en 19 november 1998, Portugal/Commissie, C-159/96, Jurispr. blz. I-7379, punten 40 en 41).
52. In casu blijkt uit de bewoordingen zelf van artikel 15 van verordening nr. 443/92 dat de Raad de Commissie de bevoegdheid heeft verleend om te zorgen voor het beheer van de financiële en technische hulp en van de economische samenwerking met de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en in Azië. Het is op grond van deze uitvoeringsbevoegdheid dat de Commissie het bestreden besluit heeft vastgesteld.
53. Zoals blijkt uit de punten van de motivering van het bestreden besluit alsmede uit de beschrijvende bijlage, moet het project bijdragen aan de inspanningen van de Republiek der Filipijnen om de veiligheid en het beheer van haar grenzen te verbeteren in overeenstemming met resolutie 1373, die betrekking heeft op de bestrijding van terrorisme en internationale misdaad.
54. Daartoe wil het project concrete maatregelen ten uitvoer leggen in vier gebieden die onder het beheer van de grenzen vallen, te weten de optimalisering van de beheermethoden, het opzetten van een computersysteem, de controle van identiteitspapieren en de opleiding van het betrokken personeel.
55. Voor de beslissing op het beroep van het Parlement moet dus worden uitgemaakt of een doelstelling als die van het bestreden besluit, dat betrekking heeft op de bestrijding van terrorisme en internationale misdaad, binnen de werkingssfeer van verordening nr. 443/92 valt.
56. Het is juist dat de artikelen 177 EG tot en met 181 EG, die bij het EU-Verdrag zijn ingevoerd en de samenwerking met de ontwikkelingslanden betreffen, niet alleen de duurzame economische en sociale ontwikkeling van deze landen, hun harmonische en geleidelijke integratie in de wereldeconomie en de strijd tegen de armoede beogen, maar ook de ontwikkeling en consolidatie van de democratie en van de rechtsstaat, alsmede de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. Daarbij dient men zich te houden aan de verbintenissen die in het kader van de Verenigde Naties en andere bevoegde internationale organisaties zijn onderschreven.
57. Voorts blijkt uit de gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad, het Europees Parlement en de Commissie betreffende het ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie: De Europese consensus (PB 2006, C 46, blz. 1), dat er geen sprake kan zijn van duurzame ontwikkeling en uitroeiing van armoede zonder vrede en veiligheid, en dat het nastreven van de doelstellingen van het nieuwe communautaire ontwikkelingsbeleid noodzakelijkerwijs de bevordering van democratie en de eerbiediging van de mensenrechten impliceert.
58. Ook heeft de gemeenschapswetgever bij de intrekking van verordening nr. 443/92 bij verordening (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (PB L 378, blz. 41) beslist om het kader van het ontwikkelingsbeleid te versterken teneinde de doelmatigheid ervan te verbeteren. Daartoe voert verordening (EG) nr. 1717/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 november 2006 tot invoering van een stabiliteitsinstrument (PB L 327, blz. 1) gemeenschapssteun in die een aanvulling vormt op de steun die uit hoofde van buitenlandse hulp wordt geboden, door in het bijzonder bij te dragen aan preventie ten aanzien van de problematiek van zwakke staten. Overeenkomstig punt 6 van de considerans van laatstgenoemde verordening dient rekening te worden gehouden met de verklaring van de Europese Raad over terrorismebestrijding van 25 maart 2004, volgens welke de doelstellingen in verband met terrorismebestrijding geïntegreerd moeten worden in de programma's voor buitenlandse hulp. Volgens de bewoordingen van artikel 4, lid 1, sub a, van deze verordening is de Commissie thans bevoegd om te zorgen voor het beheer van de technische en financiële bijstand op het gebied van de versterking van de capaciteit van de autoriteiten die zich bezighouden met de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad, waarbij onder meer prioriteit wordt verleend aan ondersteunende maatregelen voor de ontwikkeling en de versterking van de wetgeving tegen het terrorisme, het douanerecht en het immigratierecht.
59. Niettemin staat vast dat verordening nr. 443/92 nergens de bestrijding van terrorisme en internationale misdaad uitdrukkelijk vermeldt. Evenzo dient te worden beklemtoond dat het voorstel tot wijziging van verordening nr. 443/92, dat de Commissie in 2002 heeft ingediend en ertoe strekte onder meer terrorismebestrijding onder de werkingssfeer van deze verordening te doen vallen (COM 2002/0340 def. van 2 juli 2002), zonder gevolg is gebleven.
60. Toch is de Commissie van mening dat het bestreden besluit rechtsgeldig kon worden vastgesteld op grond van verordening nr. 443/92, aangezien het project rechtstreeks bijdraagt aan de vergroting van de institutionele capaciteit van het betrokken land en dit actiegebied zowel in de artikelen 5 en 6 van deze verordening inzake de financiële en technische hulp als in de artikelen 7 en 8 inzake de economische samenwerking expliciet is vermeld.
61. Wat in dit verband de financiële en technische hulp betreft, blijkt uit artikel 5 van verordening nr. 443/92 dat de steun voor de nationale instellingen van de ontwikkelingslanden geen doelstelling op zich is, maar een instrument ter verbetering van hun mogelijkheden inzake het beheer van ontwikkelingsbeleid en -projecten op gebieden waaraan deze verordening een bijzonder belang hecht, te weten onder meer het platteland, de continuïteit van de voedselvoorziening, de bescherming van het milieu, drugsbestrijding, de culturele ontwikkelingsdimensie, de bescherming van het kind en demografische vraagstukken. Evenwel kan niet worden aangenomen dat de vergroting van de administratieve capaciteit van de autoriteiten belast met het beheer van de grenzen met het oog op de bestrijding van terrorisme en internationale misdaad, valt onder een van de actiegebieden waarop deze verordening betrekking heeft.
62. Wat artikel 6 van verordening nr. 443/92 betreft, voor zover daarbij de in artikel 5 bedoelde financiële en technische hulp wordt uitgebreid tot de relatief meer ontwikkelde ontwikkelingslanden in specifieke sectoren en gevallen, waaronder de versterking van de instellingen van de overheidsdienst, blijkt uit artikel 1, derde zin, van deze verordening dat die hulp moet bijdragen aan de in deze bepaling opgesomde doelstellingen. Voor de aldaar bedoelde financiële en technische hulp vormt de in artikel 6 van verordening nr. 443/92 vermelde versterking van de instellingen dus evenmin een doelstelling op zich.
63. De Commissie kan evenmin een argument ontlenen aan het feit dat het project de binnenlandse stabiliteit en veiligheid van de Republiek der Filipijnen wil verhogen.
64. Het is juist dat het beheer van de grenzen in beginsel de binnenlandse stabiliteit en veiligheid van het betrokken land verhoogt doordat het de mogelijkheid biedt om de controles te verbeteren wat onder meer wapenhandel, handel in verdovende middelen en mensenhandel betreft, handelingen die ontegenzeglijk ernstige belemmeringen voor de economische en sociale ontwikkeling vormen. Evenwel dient te worden vastgesteld dat niet alleen verordening nr. 443/92 nergens de binnenlandse stabiliteit en veiligheid vermeldt, maar dat bovendien niets erop wijst dat deze doelstellingen impliciet worden beoogd door deze verordening, die in punt 7 van de considerans het milieu, de menselijke dimensie van de ontwikkeling en de economische samenwerking gezien vanuit een wederzijds belang aanwijst als nieuwe prioriteiten.
65. Anders dan de Commissie betoogt, doet het er weinig toe dat soortgelijke besluiten werden vastgesteld op basis van verordening nr. 443/92, en dat het bestreden besluit materies omvat als drugsbestrijding, waarvan de invloed op de binnenlandse stabiliteit en veiligheid van het betrokken land vergelijkbaar is met die welke de bestrijding van terrorisme en internationale misdaad heeft. Bij de beoordeling van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie moet immers worden gekeken naar de kenmerkende elementen van elk besluit, en in casu vormen die elementen geen rechtvaardigingsgrond voor de vaststelling van het bestreden besluit op basis van de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 443/92, en bovendien wordt drugsbestrijding in de artikelen 5 en 6 van deze verordening uitdrukkelijk vermeld, anders dan de bestrijding van terrorisme en internationale misdaad.
66. Wat de door de Commissie aangehaalde vergroting van de institutionele capaciteit op het gebied van economische samenwerking betreft, blijkt uit de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 443/92 dat de economische samenwerking een gunstiger economisch, wetgevend, bestuursrechtelijk en maatschappelijk klimaat moet scheppen voor investering en ontwikkeling. Aangezien elke vorm van samenwerking, door het feit van de financiering zelf, in beginsel invloed kan hebben op de economische situatie van het betrokken land, komt een project van vergroting van de institutionele capaciteit slechts in aanmerking in het kader van economische samenwerking, indien het zich onderscheidt door het bestaan van een rechtstreeks verband met de doelstelling van verbetering van het investerings- en ontwikkelingsklimaat.
67. Zoals de advocaat-generaal in de punten 101 en 102 van haar conclusie heeft beklemtoond, kan in casu evenwel uit geen enkel element van het bestreden besluit worden afgeleid in welke zin het door het project nagestreefde doel daadwerkelijk kan bijdragen tot een gunstiger klimaat voor investering en economische ontwikkeling.
68. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit een doelstelling van bestrijding van terrorisme en internationale misdaad nastreeft die buiten het kader treedt van het door verordening nr. 443/92 beoogde beleid van ontwikkelingssamenwerking, zodat de Commissie de grenzen heeft overschreden van de uitvoeringsbevoegdheden die de Raad haar in artikel 15 van deze verordening heeft verleend.
69. Het bestreden besluit moet derhalve op deze grond nietig worden verklaard.
70. In deze omstandigheden behoeft niet te worden ingegaan op het door het Parlement in repliek subsidiair aangevoerde argument, dat de Commissie niet bevoegd is om de uitgaven te doen die nodig zijn voor de financiering van het betrokken project.
Kosten
71. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Parlement worden verwezen in de kosten. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van dit Reglement draagt het Koninkrijk Spanje zijn eigen kosten.
Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart:
1) Het besluit van de Commissie van de Europese Gemeenschappen tot goedkeuring van een project voor de beveiliging van de grenzen van de Republiek der Filipijnen, te financieren uit begrotingslijn 19 10 02 van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (Philippine Border Management Project, nr. ASIA/2004/016-924) wordt nietig verklaard.
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten.
3) Het Koninkrijk Spanje draagt zijn eigen kosten.