Arrest van het Hof (grote kamer) van 17 april 2007.

Rechtskader

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

AGM produceert en verhandelt hefbruggen voor voertuigen.

Op 11 mei 2000 heeft het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid een door de työsuojelupiiri (plaatselijke dienst voor de veiligheid op het werk) van Vaasa opgesteld rapport betreffende een zogenaamde „markttoezichtprocedure” („markki-navalvonta-asia”) ontvangen. Volgens dit rapport had onderzoek van een door AGM geproduceerde hefbrug voor voertuigen van het type G 35 T/E een aantal gebreken aan het licht gebracht, met name een ontoereikende stijfheid van de voorste laadarmen en een ontoereikende grip van de vergrendeling van de laadarmen.

Naar aanleiding van dit rapport heeft het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid de importeur voor Finland van deze machines, de onderneming Pörhön Tuontiliike (hierna: „importeur”), een op 18 mei 2000 gedateerde brief doen toekomen waarin het meedeelde dat er redenen waren om aan te nemen dat de door AGM geproduceerde hefbruggen van het type G 35 T/E niet voldeden aan de eisen van wet 299/1958 inzake de veiligheid op het werk (työturvallisuuslaki) en van besluit nr. 1314/1994 van de Ministerraad betreffende de veiligheid van machines.

In het kader van de aldus door het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid ingeleide procedure heeft Lehtinen een rapport opgesteld, gedateerd 29 november 2000, waarin hij onder meer vaststelt dat de importeur op 27 november 2000 het vergrendelingssysteem heeft getest om aan te tonen dat de constructie van de betrokken hefbruggen aan de SFSEN 1493-norm voldeed. Blijkens dit rapport was bij deze test gebleken dat het systeem gebreken vertoonde. Volgens Lehtinen eist de SFSEN 1493-norm dat de constructie van de hefbrug de hoogst aangegeven belasting kan doorstaan, ook in de meest ongunstige hefomstandigheden en ongeacht in welke richting het voertuig de hefbrug wordt opgereden. Concluderend werd het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid in het rapport verzocht, zo spoedig mogelijk een besluit te nemen ertoe strekkende de verkoop van de hefbruggen en het gebruik van reeds geïnstalleerde exemplaren te beperken zo niet te verbieden.

In een nota van 18 december 2000 heeft Lehtinen zijn opmerkingen herhaald, waarbij hij evenwel heeft gepreciseerd dat het door AGM ontworpen nieuwe vergrendelingssysteem van de laadarmen een verbetering was, en dat een in Finland op 12 december 2000 uitgevoerde test had uitgewezen dat de grip toereikend was.

Tijdens een bijeenkomst op 20 december 2000, waarop vertegenwoordigers van de importeur en — voor het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid — de heer Kanerva, regeringsadviseur, en Lehtinen, als deskundige, aanwezig waren, is vastgesteld dat het nieuw ontwikkelde vergrendelingssysteem voldeed aan de regelgeving. Het definitieve standpunt van het ministerie hing evenwel af van een certificatiecontrole door een erkende instelling. Volgens AGM was op dat moment een dergelijke procedure aan de gang. Op deze bijeenkomst werd eveneens afgesproken dat de door het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid te nemen beslissing niet openbaar zou worden gemaakt, daar de importeur te zijner tijd de gebruikers zou informeren.

Op 20 december 2000 heeft Kanerva de zaak ter beslissing voorgelegd aan de heer Hurmalainen, directeur van de dienst veiligheid op het werk van het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid. Kanerva stelde voor, de verhandeling en de inbedrijfstelling van de betrokken hefbruggen — op enkele voorbehouden na — te verbieden. Hurmalainen heeft de hem voorgestelde beslissing evenwel niet genomen en heeft de zaak terugverwezen voor onderzoek, omdat hij van oordeel was dat hij niet over voldoende beoordelingselementen beschikte.

Op 17 januari 2001 zijn Lehtinen, met toestemming van zijn rechtstreekse hiërarchieke meerdere, en een vertegenwoordiger van de importeur geïnterviewd voor het televisiejournaal van 20.30 uur van de nationale televisiezender TV 1. Daarbij heeft de presentator vermeld dat volgens de Finse arbeidsinspectie de betrokken hefbruggen, ofschoon goedgekeurd in Italië, niet aan de geldende Europese normen voldeden. De presentator heeft eveneens verklaard dat het toestel volgens de arbeidsinspectie ook dient te weerstaan wanneer het voertuig in de meest ongunstige hefomstandigheden wordt ingezet. De vertegenwoordiger van de importeur heeft het gebrek van het vergrendelingssysteem toegegeven, maar ontkend dat het toestel andere mankementen vertoonde, en beweerd dat de laadarmen elke last konden dragen, op voorwaarde dat het voertuig in de juiste richting op het apparaat werd gereden. Lehtinen van zijn kant heeft verklaard dat de hefbruggen in kwestie onmiddellijk gevaar konden opleveren, aangezien de werknemers onder de last dienden te werken, en dat het certificatieorgaan waartoe AGM zich had gewend, de op dat tijdstip toepasselijke regels onjuist had geïnterpreteerd.

Op 29 januari 2001 heeft het Teknisen Kaupan Liitto (Fins verbond van technische handel) een brief gezonden aan het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid en aan de peruspalveluministeri (minister van Sanitaire en Sociale Voorzieningen) waarin melding werd gemaakt van de ernstige tekortkomingen die bij de toestellen van het AGM-assortiment zouden zijn geconstateerd. Lehtinen erkende dat hij in het kader van de betrokken zaak één bijeenkomst van voormeld verbond had bijgewoond op verzoek van deze organisatie.

Op 8 februari 2001 heeft Hurmalainen een fax gezonden aan de heer Kuikko, vertegenwoordiger van het Teollisuuden ja Työnantajien Keskusliitto (Fins industrie- en werkgeversverbond), waarin hij uiteenzette dat hij bezwaren had tegen het door Lehtinen en Kanerva voorgestelde verkoopverbod op grond dat het hem niet opportuun leek een maatregel te nemen die de werking van de interne markt kon verstoren, aangezien er in Finland slechts één ongeval was gebeurd, waarvan de oorzaak overigens niet met zekerheid was vastgesteld.

Op 16 februari 2001 heeft Hurmalainen besloten de procedure inzake de door AGM geproduceerde hefbruggen niet langer door Lehtinen te laten behandelen, omdat deze — in een nog lopende zaak — publiekelijk een standpunt had ingenomen dat afweek van het officiële standpunt van het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid en daardoor niet overeenkomstig de instructies en het communicatiebeleid van dit ministerie had gehandeld. De dienst veiligheid op het werk van het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid heeft nadien, op 20 maart 2001, een rapport opgesteld waarin Lehtinen werd verweten, te hebben gehandeld in strijd met het beginsel van goed bestuur en op een wijze die nadelig was voor de economische belangen van AGM, doordat hij met de concurrenten van deze laatste had samengewerkt.

Op 17 februari 2001 is in de regionale krant Aamulehti een artikel verschenen met als opschrift „Expert waarschuwt voor haperende hefbruggen voor voertuigen”. Volgens de verwijzingsbeslissing was dit artikel geschreven op basis van een interview van Lehtinen en vermeldde het uitdrukkelijk dat de betrokken producten door AGM geproduceerde hefbruggen waren. In het artikel werd eveneens vermeld dat „Hurmalainen, directeur van de dienst veiligheid op het werk van het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid, de uitspraken van Lehtinen beschouwt als op persoonlijke titel gedaan”.

Op 22 februari 2001 heeft het Metalliväen Liitto ry (verbond van metaalarbeiders) een nota gezonden aan zijn onderafdelingen voor de auto- en machinereparatiebranche en aan de veiligheidsdiensten van de ondernemingen, waarin te kennen werd gegeven dat de door AGM geproduceerde hefbruggen voor voertuigen van de typen G 28, G 32 en G 35 problemen opleverden en dat „de betrokken hefbrug zonder meer onveilig [was]”. Dit verbond had het door Lehtinen op 12 februari 2001 opgestelde rapport aan zijn nota gehecht.

Op 13 juni 2001 is in de regionale krant Etelä-Saimaa een artikel verschenen onder de kop „Metaalbond eist een verbod op het gebruik van gevaarlijke hefbruggen voor voertuigen” en met de ondertitel „Dagelijks lopen 150 monteurs gevaar”. In het artikel werd kenbaar gemaakt dat de in autohefbruggen gespecialiseerde hoofdingenieur die met deze zaak belast was, had voorgesteld beperkingen te stellen aan het gebruik van AGM-hefbruggen van Italiaanse makelij en een verbod te stellen op de verkoop van nieuwe apparaten. In het artikel stond eveneens dat Hurmalainen, directeur van de dienst veiligheid op het werk van het ministerie, in zijn beslissing te kennen had gegeven, niet over voldoende bewij selementen te beschikken, en had gepreciseerd dat het onderzoek van de zaak nog niet was afgerond.

Op 14 juni 2001 heeft de dienst veiligheid op het werk van het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid een nota opgesteld waarin onder meer werd geconstateerd dat „[het] dossier geen element bevat[te] dat maatregelen inzake markttoezicht van het ministerie jegens de fabrikant of de importeur van de [door] AGM [geproduceerde] hefbruggen voor voertuigen zou kunnen rechtvaardigen”. Deze nota preciseerde dat „deze constatering onverlet [liet] het recht van het ministerie om dergelijke maatregelen te treffen indien de zaak een nieuwe beoordeling behoef [de] op grond van aanvullende gegevens of om enige andere reden”. In de motivering van zijn beslissing wees het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid erop dat „de fabrikant verbeteringen [had] aangebracht aan de nieuwe toestellen en dat de importeur [probeerde] om een specifiek technisch probleem te verhelpen dat [bleek] voor te komen bij de in gebruik zijnde toestellen”.

Op 1 oktober 2001 heeft het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid krachtens de wet houdende het ambtenarenstatuut (Valtion virkamieslaki) Lehtinen een schriftelijke berisping gegeven naar aanleiding van het feit dat hij — ofschoon hij sinds 16 februari 2001 niet meer met de zaak betreffende de door AGM geproduceerde hefbruggen was belast — zijn ambtsplicht had geschonden doordat hij in een nieuwsuitzending en in een nota aan de plaatselijke dienst veiligheid op het werk een misleidend beeld was blijven schetsen van het standpunt van het ministerie en in strijd met het communicatiebeleid van het ministerie had gehandeld. Bij beslissing van 6 maart 2002 heeft de Virkamieslautakunta (commissie ambtenarenberoepen) de klacht van Lehtinen strekkende tot intrekking van die berisping afgewezen. Bij diezelfde beslissing oordeelde deze commissie daarentegen dat de houding van Lehtinen tijdens het televisie-interview op 17 januari 2001 niet zo ongepast was dat zij een grond opleverde voor een schriftelijke berisping. Op 10 september 2003 heeft de Korkein hallinto-oikeus (hoogste administratieve gerechtshof) deze beslissing bevestigd.

Parallel aan de tegen hem ingeleide tuchtprocedure heeft Lehtinen de Julkisen sanan neuvosto (Raad tot autoregulering van de media op het gebied van deontologie en vrijheid van meningsuiting) verzocht om een standpunt over de vraag of het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid, door hem een berisping te geven, de grenzen van zijn bevoegdheid had overschreden en of hiermee de aan een ambtenaar toekomende vrijheid van spreken en van meningsuiting was geschonden. Deze Raad heeft in een advies van 20 maart 2002 te kennen gegeven dat ambtenaren zich publiekelijk moesten kunnen uiten in door de media georganiseerde debatten, omdat hun deelneming aan openbare debatten die hun vakgebied betreffen, naar zijn oordeel bevorderlijk was voor de verspreiding van belangrijke informatie van algemeen belang. Volgens de Raad had het geval van Lehtinen betrekking op een zaak waarin de veiligheid op het werk aan de orde was en was in die context een openbaar debat zonder meer wenselijk en van belang. Een ambtenaar als Lehtinen had het recht daaraan deel te nemen.

Op basis van die elementen heeft AGM beroep ingesteld bij de Tampereen käräjäoikeus (rechtbank van eerste aanleg te Tampere) strekkende tot hoofdelijke veroordeling van de Finse Staat en Lehtinen tot vergoeding van de door haar geleden schade, met name voor omzetverlies in Finland en elders in Europa.

Volgens de verwijzende rechterlijke instantie rijst de vraag of, tegen de achtergrond van de rechtspraak van het Hof, onder meer het arrest van 11 juli 1974, Dassonville (8/74, Jurispr. blz. 837), de tussenstaatse handel belemmeringen in de zin van artikel 28 EG heeft kunnen ondervinden doordat Lehtinen, die destijds ambtenaar bij de bevoegde autoriteit was, zich publiekelijk negatief heeft uitgelaten over de overeenstemming met de regelgeving van sommige door AGM geproduceerde hefbruggen voor voertuigen, welke uitlatingen tot een vermindering van de verkopen van de producten van deze vennootschap op de Finse markt hebben kunnen leiden. Aangezien de potentiële belemmering van het intracommunautaire handelsverkeer niet het gevolg is van een door de bevoegde autoriteit op basis van nationale bepalingen genomen beslissing, maar van gedragingen van een tot deze autoriteit behorende ambtenaar voordat in de betrokken zaak een beslissing was genomen, vraagt de verwijzende rechterlijke instantie zich af of op basis van het in het arrest Dassonville ontwikkelde criterium de handelingen van een ambtenaar kunnen worden aangemerkt als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, meer bepaald indien het effect van deze handelingen in de praktijk hetzelfde is als het geval zou zijn geweest indien de bevoegde autoriteit op basis van bepalingen van nationaal recht een soortgelijke beslissing had genomen.

Daarnaast verzoekt de verwijzende rechterlijke instantie het Hof, zich uit te spreken over de vraag of een hefbrug als die aan de orde in het hoofdgeding voldoet aan de door de richtlijn opgelegde fundamentele veiligheidsvoorschriften, wanneer deze niet is ontworpen, noch gebouwd om in de minst gunstige hefomstandigheden een last te dragen.

In die omstandigheden heeft de Tampereen käräjäoikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

1. Is er sprake van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG of van een maatregel waarvan men zich dient te onthouden krachtens artikel 10, tweede alinea, EG, wanneer een [ter zake] deskundige [ambtenaar] zonder beslissingsbevoegdheid behorende tot een overheidsinstelling bevoegd voor de veiligheid op het werk, na de aanhangigmaking van een markttoezichtzaak, maar vóór de afronding daarvan, uitspraken doet tijdens de belangrijkste nieuwsuitzending van een nationaal televisiekanaal, zodat zijn rechtstreeks gedane of door anderen herhaalde uitspraken over het gevaar voor de gezondheid of zelfs het leven van personen van toestellen die door een bepaalde producent worden vervaardigd en in de handel gebracht en waaromtrent een markttoezichtprocedure is ingeleid, die die toestellen in een negatief daglicht kunnen stellen en de verkoop ervan kunnen schaden?

2. Moet [de] richtlijn [...] aldus worden uitgelegd dat een hefbrug voor voertuigen niet voldoet aan de in de richtlijn gestelde fundamentele eisen op het gebied van veiligheid, wanneer zij niet volgens de norm SFSEN 1493 is gebouwd, in die zin dat er bij het ontwerp van de constructie geen rekening mee is gehouden dat het voertuig in beide rijrichtingen op de laadarmen moet kunnen worden geplaatst en bij de berekening van de belastbaarheid van elke laadarm geen rekening is gehouden met de meest ongunstige configuratie?

3. 1. Indien de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord, zijn de in die vraag beschreven handelingen van de ambtenaar dan strijdig met het EGVerdrag wegens de onevenredigheid tussen die handelingen en het legitieme doel van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, ook al moet ook de tweede vraag bevestigend worden beantwoord, wanneer rekening wordt gehouden met de aard van de handelingen, met name met het feit dat het bekendmaken en verhinderen van de gevaren ook op een andere dan de in de eerste vraag beschreven wijze had kunnen geschieden, met het feit dat de handelingen hebben plaatsgevonden voordat de bevoegde instantie in de markttoezichtprocedure een besluit had genomen, en met het feit dat de handelingen, doordat zij slechts op een bepaald product waren gericht, het op de markt brengen van dat product kunnen hebben geschaad?

   2. Indien het aan de nationale rechter staat te oordelen over de in de derde vraag, sub a, aan de orde gestelde evenredigheid, moet deze dan meer belang hechten aan een mogelijk gebrek aan overeenstemming met de Europese of nationale veiligheidsbeginselen of aan de omstandigheden van de openbaarmaking van het niet in overeenstemming zijn met die beginselen?

4. Kunnen de in de eerste vraag beschreven handelingen van de ambtenaar in de in de derde vraag, sub a, genoemde omstandigheden worden gerechtvaardigd op grond van de vrijheid van meningsuiting bedoeld in artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, ook al zijn die handelingen in strijd met de artikelen 28 EG en 30 EG of met artikel 10 EG?

5. 1. Indien de in de eerste vraag beschreven handelingen van de ambtenaar strijdig zijn met de artikelen 28 EG en 30 EG of met artikel 10 EG, is de inbreuk dan zo ernstig en klaarblijkelijk dat de staat, indien aan de andere voorwaarden voor aansprakelijkheid is voldaan, op grond van het gemeenschapsrecht de verplichting heeft om de schade te vergoeden die die handelingen hebben berokkend aan degene die het toestel op de markt brengt?

   2. Is een inbreuk als bedoeld in de vijfde vraag, sub a, ook dan klaarblijkelijk en ernstig indien aan de beslissingsbevoegde instantie of ambtenaar geen fout of nalatigheid kan worden verweten en die instantie of ambtenaar op geen enkele wijze met die handelingen heeft ingestemd noch heeft bijgedragen tot het ontstaan van de feitelijke gevolgen?

   3. Kan artikel 10 EG, inzonderheid de tweede alinea ervan, in omstandigheden als bedoeld in de eerste vraag rechten scheppen voor particulieren?

   4. Kan naast de staat en onder dezelfde voorwaarden de ambtenaar zelf op grond van het gemeenschapsrecht aansprakelijk worden gesteld voor de in de eerste vraag bedoelde handelingen indien deze strijdig zijn met het gemeenschapsrecht?

   5. Wordt het verkrijgen van schadevergoeding op grond van het gemeenschapsrecht in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk gemaakt wanneer naar nationaal recht een vergoeding voor economische schade, niet zijnde schade aan personen of goederen, slechts kan worden verkregen indien de schade het gevolg is van een strafbaar gestelde handeling of van het uitoefenen van het openbaar gezag, dan wel in gevallen waarin voor het toekennen van schadevergoeding een dwingende noodzaak bestaat?

6. 1. Indien wegens een inbreuk op of een niet-nakoming van de vereisten van het vrije verkeer van goederen een schadevergoeding wordt toegekend naar nationaal recht, verlangt het gemeenschapsrecht dan dat de toegekende schadevergoeding een doeltreffende en afschrikkende sanctie is, en is het onverenigbaar met de aansprakelijkheidsregels van het gemeenschapsrecht dat een ambtenaar die zich schuldig heeft gemaakt aan een inbreuk of nalatigheid, op grond van het nationale recht niet noodzakelijk de volledige schade, maar slechts een redelijk deel ervan moet vergoeden, of geen schadevergoeding verschuldigd is indien hem slechts een lichte schuld treft, of dat de ambtenaar en de voor de fouten en nalatigheden van ambtenaren verantwoordelijke staat slechts kunnen worden verplicht de economische schade, niet zijnde schade aan personen of goederen, te vergoeden indien deze schade het gevolg is van een strafbaar gestelde handeling of van het uitoefenen van openbaar gezag, dan wel in gevallen waarin voor het toekennen van schadevergoeding een dwingende noodzaak bestaat?

   2. Indien één van de in de zesde vraag, sub a, genoemde beperkingen van de aansprakelijkheid onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, moet die dan bij het toekennen van schadevergoeding naar nationaal recht buiten toepassing worden gelaten met betrekking tot de betrokken ambtenaar, ook wanneer de gehoudenheid van de ambtenaar tot het betalen van schadevergoeding daardoor groter wordt dan het geval zou zijn op grond van het nationale recht?”

Ontvankelijkheid

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Kosten

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.