Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 11 november 2004.

Rechtskader

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

De Zuchtverband für Ponys is sinds 14 augustus 1997 in Burgenland erkend als fokkersorganisatie voor Shetlandpony's in overeenstemming met het Tierzuchtgesetz.

In 1997 vroeg de ÖSZV eveneens de erkenning als fokkersorganisatie voor Shetlandpony's aan bij de regering van Burgenland, de bevoegde autoriteit op dit gebied.

De Zuchtverband für Ponys werd tijdens de daaropvolgende administratieve procedure gehoord. Het sprak zich uit tegen de erkenning van de ÖSZV door te stellen dat dit de instandhouding van het ras, zijn eigen werking als bestaande organisatie en zijn selectie- en veredelingsprogramma in gevaar zou brengen.

Bij beschikking van 30 april 2001 werd de ÖSZV krachtens § 9 van het Tierzuchtgesetz in Burgenland op grond van een bepaald zoötechnisch programma erkend voor een periode van tien jaar.

De Zuchtverband für Ponys stelde tegen deze beschikking beroep in bij het Verwaltungsgerichtshof. Volgens de regering van Burgenland bezit het echter noch de hoedanigheid van partij in de erkenningsprocedure van de ÖSZV, noch een recht om die beschikking in rechte aan te vechten.

Het Verwaltungsgerichtshof voert aan dat het, om uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van het beroep, eerst moet nagaan of verzoeker in het hoofdgeding een afdwingbaar recht heeft dat de erkenning van een nieuwe fokkersorganisatie wordt geweigerd indien bepaalde voorwaarden zijn vervuld.

Het preciseert dat indien uitsluitend het nationale recht werd toegepast, het beroep zou moeten worden verworpen, zonder dat kan worden onderzocht of de erkenning van de ÖSZV als fokkersorganisatie de instandhouding van het ras of het zoötechnische programma van verzoeker in het hoofdgeding in gevaar brengt. Volgens vaste rechtspraak van het Verwaltungsgerichtshof in verband met andere wetten houdt namelijk een bepaling die in het kader van een administratieve procedure aan iemand enkel het recht toekent om te worden gehoord, in dat de betrokkene niet de hoedanigheid van partij in deze administratieve procedure bezit. In het Oostenrijkse administratieve procesrecht is de hoedanigheid van partij echter het procedureel instrument om rechten geldend te maken. Ontzegging van de hoedanigheid van partij in de procedure heeft tot gevolg dat de betrokkene niet het recht heeft om van de administratie een beslissing van een bepaalde inhoud te verlangen, noch het recht om vervolgens de door de administratie genomen beslissing voor het gerecht te betwisten.

De Zuchtverband für Ponys stelt dat het communautaire recht het een afdwingbaar recht toekent dat wordt onderzocht of de erkenning van de ÖSZV de instandhouding van het ras of het zoötechnische programma van een bestaande organisatie in gevaar brengt en, indien dit het geval is, dat deze erkenning wordt geweigerd door de administratieve autoriteit. Het voert ter staving van zijn standpunt richtlijn 90/427 en beschikking 92/353 aan.

Het Verwaltungsgerichtshof sluit niet uit dat de Zuchtverband für Ponys zijn standpunt kan baseren op beschikking 92/353. Het merkt in dit verband op dat sedert het arrest van 6 oktober 1970, Grad (9/70, Jurispr. blz. 825), volgens vaste rechtspraak van het Hof particulieren zich voor de nationale overheden en rechterlijke instanties kunnen beroepen op een beschikking die tot de lidstaten is gericht, onder dezelfde voorwaarden als wanneer het om een richtlijn gaat.

Aangaande de vraag of artikel 2, lid 2, van beschikking 92/353 inhoudelijk voldoende onvoorwaardelijk en nauwkeurig is om door een particulier rechtstreeks te kunnen worden ingeroepen, formuleert het Verwaltungsgerichtshof diverse opmerkingen.

Volgens hem is het mogelijk dat het werkwoord „kunnen” in deze bepaling betekent dat de lidstaten vrij mogen beslissen of de erkenning van een nieuwe vereniging zal worden geweigerd wanneer deze de instandhouding van het ras in gevaar zou brengen of de goede werking of het selectie- of veredelingsprogramma van een bestaande organisatie of vereniging zou kunnen verstoren. In dat geval zou de Zuchtverband für Ponys niet het recht hebben om zich rechtstreeks op beschikking 92/353 te beroepen.

De beoordelingsmarge waarover de lidstaten lijken te beschikken door het gebruik van het werkwoord „kunnen”, zou volgens het Verwaltungsgerichtshof echter kunnen worden gereduceerd door andere gemeenschapsrechtelijke bepalingen. Het herinnert eraan dat het Hof in het arrest van 16 september 1999, WWF e.a. (C-435/97, Jurispr. blz. I-5613), heeft verklaard dat de beoordelingsmarge die artikel 4, lid 4, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40), aan de lidstaten lijkt toe te kennen, wordt beperkt door artikel 2, lid 1, van deze richtlijn.

Zelfs indien moest worden aangenomen artikel 2, lid 2, van beschikking 92/353 een beoordelingsmarge toekent aan de lidstaten, dan nog rijst zijns inziens de vraag of een lidstaat, gelet op de beginselen van het gemeenschapsrecht, de voorwaarden voor de weigering van de erkenning van nieuwe verenigingen kan bepalen, zonder aan de bestaande verenigingen een afdwingbaar recht toe te kennen dat de erkenning wordt geweigerd.

Aangaande de hypothese dat de instandhouding van het ras in gevaar wordt gebracht, betwijfelt het Verwaltungsgerichtshof of een bestaande organisatie een afdwingbaar recht kan inroepen dat de erkenning wordt geweigerd. Er bestaat namelijk geen rechtstreeks verband tussen deze weigeringsgrond van de erkenning en de belangen van een bestaande organisatie.

Het Verwaltungsgerichtshof herinnert er eveneens aan dat volgens de rechtspraak van het Hof een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan een particulier kan opleggen en dus als zodanig niet tegenover hem kan worden ingeroepen (arrest van 14 juli 1994, Faccini Dori, C-91/92, Jurispr. blz. I-3325). Het merkt dienaangaande op dat artikel 2, lid 2, van beschikking 92/353 niet enkel een voordeel toekent aan de bestaande verenigingen, dat deze eventueel zouden kunnen doen gelden jegens een lidstaat. Deze bepaling lijkt eveneens een last te bevatten voor de fokkersvereniging die wenst te worden erkend, aangezien de erkenning wordt geweigerd wanneer de voorwaarden van vermeld artikel 2, lid 2, sub a, zijn vervuld. Nochtans is het Verwaltungsgerichtshof van oordeel dat het niet met zekerheid kan vaststellen of een dergelijke „last” een „aan een particulier opgelegde verplichting” in de zin van de rechtspraak van het Hof vormt.

Volgens hem erkent de rechtspraak van het Hof dat een richtlijn onrechtstreeks lasten voor particulieren in het leven kan roepen. In dit verband verwijst het naar de arresten van het Hof van 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland (C-431/92, Jurispr. blz. I-2189, zogenoemde „arrest Großkrotzenburg”), en 22 juni 1989, Fratelli Costanzo (103/88, Jurispr. blz. 1839).

Het Verwaltungsgerichtshof onderzoekt verder de vraag in hoeverre het gemeenschapsrecht ingrijpt in het nationale procesrecht en de nationale bevoegdheidsregels. Gezien de eenduidige formulering van § 9, lid 3, van het Tierzuchtgesetz is het niet mogelijk om het Oostenrijks recht aldus uit te leggen dat een bestaande fokkersorganisatie het recht heeft beroep in te stellen tegen de door de administratie in het kader van de procedure voor de erkenning van een nieuwe fokkersorganisatie genomen beslissing. Volgens de Oostenrijkse doctrine, die steunt op de rechtspraak van het Hof (arrest van 7 juli 1981, Rewe, 158/80, Jurispr. blz. 1805), dienen de lidstaten, wanneer er door het gemeenschapsrecht geen specifieke regel werd vastgesteld, te voorzien in rechtsmiddelen die de particulieren in staat stellen hun uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten uit te oefenen. De eerbiediging van de autonomie van de lidstaten brengt mee dat het gemeenschapsrecht zich niet in de plaats kan stellen van de toepassing van nationale procedure- en bevoegdheidsbepalingen.

In dit geval heeft de Oostenrijkse wetgever de procedurele positie van de bestaande fokkersverenigingen en -organisaties zodanig geregeld dat deze het Verwaltungsgerichtshof niet kunnen adiëren. Derhalve is, zelfs indien artikel 2, lid 2, sub a, van beschikking 92/353 aan de bestaande verenigingen een recht op de eerbiediging van de in deze bepaling voorziene voorwaarden toekent, dit recht niet afdwingbaar in Oostenrijk.

Volgens het Verwaltungsgerichtshof is dit geen bevredigende uitkomst, die bovendien niet kan worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof (arresten van 24 september 1998, Tögel, C-76/97, Jurispr. blz. I-5357, en 4 maart 1999, Hl,C-258/97, Jurispr. blz. I-1405). Een op het gemeenschapsrecht gebaseerde aanspraak moet kunnen worden aangebracht bij het Verwaltungsgerichtshof, dat de normaal bevoegde nationale rechter is voor gelijkaardige, op het nationale recht gebaseerde aanspraken.

Derhalve heeft het Verwaltungsgerichtshof besloten om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

1. Verleent artikel 2, lid 2, sub a, van beschikking 92/353 [...] aan een bestaande fokkersorganisatie (fokkersvereniging) een recht dat de bevoegde autoriteit de erkenning van een nieuwe fokkersorganisatie (van een nieuwe fokkersvereniging) weigert, indien de erkenning van de nieuwe fokkersorganisatie (fokkersvereniging) de instandhouding van het ras in gevaar zou brengen of de goede werking of het selectie- of veredelingsprogramma van een bestaande organisatie of vereniging zou kunnen verstoren?

2. Staat artikel 2, lid 2, sub a, van [...] beschikking [92/353] in de weg aan de toepassing van een nationale bepaling die

   1. een bestaande fokkersorganisatie of fokkersvereniging in een procedure tot erkenning van een nieuwe fokkersorganisatie (fokkersvereniging) slechts een recht verleent om te worden gehoord door de bevoegde autoriteit, maar geen recht dat de erkenning van de nieuwe fokkersorganisatie (fokkersvereniging) wordt geweigerd omdat deze de instandhouding van het ras in gevaar zou brengen of de goede werking of het selectie- of veredelingsprogramma van een bestaande organisatie of vereniging zou kunnen verstoren, en

   2. de bestaande organisatie of vereniging niet het recht toekent om de ondanks haar negatief advies verleende erkenning door de administratieve autoriteit voor een gerecht (Verwaltungsgerichtshof) aan te vechten?”

De eerste vraag

Met zijn eerste vraag, alsook met het eerste deel van zijn tweede vraag, wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 2, lid 2, sub a, van beschikking 92/353 aldus dient te worden uitgelegd dat, wanneer een of meer van de in deze bepaling vermelde omstandigheden zich voordoen, de reeds voor een ras van paardachtigen officieel erkende organisaties of verenigingen het recht hebben om van de bevoegde autoriteiten te verlangen dat deze de erkenning weigeren van een nieuwe vereniging of organisatie die stamboeken voor hetzelfde ras bijhoudt of aanlegt.

Vooraf zij eraan herinnerd dat de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat krachtens artikel 2, lid 1, van beschikking 92/353 elke organisatie of vereniging die stamboeken bijhoudt of aanlegt officieel erkennen, voorzover zij aan de in de bijlage bij deze beschikking vastgestelde voorwaarden voldoet.

Zoals blijkt uit deze bepaling, alsook uit de overwegingen van de considerans van richtlijn 90/427, is de officiële erkenning van nieuwe verenigingen of organisaties die stamboeken bijhouden of aanleggen in de regel in overeenstemming met de door de communautaire regeling inzake het intracommunautaire handelsverkeer in paardachtigen nagestreefde doelstellingen. Het nastreven van de doelstellingen om het fokken van geregistreerde paardachtigen te stimuleren en de afzet ervan in het intracommunautaire handelsverkeer te ontwikkelen, vooronderstelt dat er in de verschillende lidstaten van de Gemeenschap voldoende organisaties bestaan die in staat zijn de stamboeken bij te houden waarin een toenemend aantal paardachtigen zal kunnen worden geregistreerd.

Hoewel de communautaire regeling welwillend staat tegenover de officiële erkenning van nieuwe verenigingen of organisaties die stamboeken bijhouden of aanleggen, vereist ze evenwel, zoals blijkt uit de tekst van artikel 2, lid 1, van beschikking 92/353, dat iedere vereniging of organisatie voldoet aan de in de bijlage bij die beschikking vastgestelde voorwaarden. Bovendien volgt uit artikel 4, lid 1, sub a, van richtlijn 90/427 dat die organisaties en verenigingen worden erkend op voorwaarde dat zij de beginselen naleven die zijn opgesteld door de organisatie of vereniging die het oorspronkelijke stamboek van het ras bijhoudt.

Zoals door de Oostenrijkse regering en de Commissie terecht is aangevoerd, is het hoofddoel van artikel 2, lid 2, van beschikking 92/353, de bevoegde autoriteiten van de lidstaten een discretionaire bevoegdheid toe te kennen die hun in staat stelt om in een van de in artikel 2, lid 2, sub a of sub b, bedoelde omstandigheden de door een nieuwe vereniging of organisatie ingediende erkenningsaanvraag te weigeren, zelfs indien de in de bijlage bij deze beschikking vastgestelde voorwaarden zijn vervuld. Doen die omstandigheden zich niet voor, dan zijn de bevoegde autoriteiten overeenkomstig artikel 2, lid 1, van deze beschikking namelijk gehouden om iedere organisatie of vereniging die voldoet aan de in de genoemde bijlage vastgestelde voorwaarden, te erkennen.

Het is in deze context dat artikel 2, lid 2, sub a, van beschikking 92/353 uitdrukkelijk de omstandigheden opnoemt waarin de bevoegde autoriteiten van een lidstaat de erkenning van een nieuwe organisatie of vereniging kunnen weigeren. Het gaat om situaties waarin in de betrokken lidstaat reeds een of meer voor eenzelfde ras van paardachtigen officieel erkende organisaties of verenigingen bestaan en de erkenning van de nieuwe organisatie of vereniging de instandhouding van dit ras in gevaar zou brengen of de goede werking of het selectie- of veredelingsprogramma van een bestaande organisatie of vereniging zou kunnen verstoren.

In tegenstelling tot wat de Zuchtverband für Ponys beweert, kan artikel 2, lid 2, sub a, van beschikking 92/353 niet aldus worden uitgelegd dat het aan een bestaande vereniging een subjectief recht toekent om van de betrokken bevoegde autoriteiten te verlangen dat deze de door een nieuwe vereniging of organisatie aangevraagde erkenning weigeren wanneer een of meer van de in deze bepaling vermelde omstandigheden zich voordoen. Werd een dergelijke uitlegging aanvaard, dan zou dit namelijk erop neerkomen dat de beoordelingsmarge die artikel 2, lid 2, van beschikking 92/353 aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten heeft willen voorbehouden, werd afgeschaft.

Derhalve dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 2, lid 2, sub a, van beschikking 92/353 aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer een of meer van de in deze bepaling vermelde omstandigheden zich voordoen, de reeds voor een ras van paardachtigen officieel erkende organisaties of verenigingen niet het recht hebben om van de bevoegde autoriteiten te verlangen dat deze de erkenning weigeren van een nieuwe vereniging of organisatie die stamboeken voor hetzelfde ras bijhoudt of aanlegt.

De tweede vraag

Met het tweede deel van zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of het gemeenschapsrecht zich ertegen verzet dat de wettelijke regeling van een lidstaat de bestaande verenigingen of organisaties, die zich tegen de erkenning van een nieuwe vereniging of organisatie hebben uitgesproken, het recht ontzegt om beroep in rechte in te stellen tegen de door de bevoegde nationale autoriteiten genomen erkenningsbeslissing.

Uit het antwoord op de eerste vraag volgt dat, wanneer een of meer van de in artikel 2, lid 2, sub a, van beschikking 92/353 vermelde omstandigheden zich voordoen, de reeds voor een ras van paardachtigen officieel erkende organisaties of verenigingen niet het recht hebben om van de bevoegde autoriteiten te verlangen dat deze de erkenning weigeren van een nieuwe vereniging of organisatie die stamboeken voor hetzelfde ras bijhoudt of aanlegt.

In deze omstandigheden en om de door de advocaatgeneraal in de punten 38 tot en met 40 van zijn conclusie uiteengezette redenen, dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht zich niet ertegen verzet dat de wettelijke regeling van een lidstaat de bestaande verenigingen of organisaties, die zich tegen de erkenning van een nieuwe vereniging of organisatie hebben uitgesproken, het recht ontzegt om beroep in rechte in te stellen tegen de door de bevoegde nationale autoriteiten genomen erkenningsbeslissing.

Kosten

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.