Conclusie van advocaat-generaal Tizzano van 4 maart 2004.
Conclusie van advocaat-generaal Tizzano van 4 maart 2004.
I - Inleiding
1. Bij beschikking van 31 januari 2002 heeft het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) het Hof drie prejudiciële vragen gesteld, waarmee het wenst te vernemen of de artikelen 28 EG en 30 EG of richtlijn 70/524/EEG van de Raad van 23 november 1970 betreffende toevoegingsmiddelen in de veevoeding, zoals gewijzigd bij richtlijn 84/587/EEG van de Raad van 29 november 1984 (hierna: "richtlijn")(2), zich verzetten tegen een maatregel waarbij een lidstaat het in de handel brengen van een rechtmatig in een andere lidstaat vervaardigd aanvullend diervoeder verbiedt wegens het gehalte aan vitamine D ervan.
II - Rechtskader
A - De richtlijn
2. De richtlijn is ingegeven door de overweging dat, voorzover in de lidstaten "bepalingen inzake het gebruik van toevoegingsmiddelen in de veevoeding bestaan, deze bepalingen op belangrijke punten van elkaar afwijken" en "daardoor rechtstreeks invloed uitoefenen op de totstandbrenging en de werking van de gemeenschappelijke markt; dat deze bepalingen derhalve dienen te worden geharmoniseerd" (vierde overweging van de considerans).
3. Met het oog op dit doel bevat de richtlijn in artikel 2 de volgende definities:
"[...]
d) volledige diervoeders : mengsels van diervoeders die door hun samenstelling op zichzelf een totaal dagrantsoen vormen;
e) aanvullende veevoeders : mengsels van diervoeders die een hoog gehalte aan bepaalde stoffen bevatten en ingevolge hun samenstelling slechts samen met andere diervoeders een totaal dagrantsoen vormen;
[...]
h) voormengsels : mengsels van toevoegingsmiddelen onderling of mengsels van een of meer toevoegingsmiddelen met stoffen die dragers vormen, die bestemd zijn voor de bereiding van diervoeders."
4. Sleutelbepaling voor de onderhavige zaak is artikel 12, dat uit drie leden bestaat. Het eerste lid luidt:
"De lidstaten schrijven voor dat aanvullende diervoeders, met inachtneming van de voor hun gebruik vastgestelde verdunning, geen hoger gehalte aan in deze richtlijn vermelde toevoegingsmiddelen mogen bevatten dan de gehalten die zijn vastgesteld voor volledige diervoeders."
5. Lid 2 bepaalt:
"De lidstaten kunnen voorschrijven dat het gehalte aan antibiotica, coccidiostatica en andere geneeskrachtige stoffen, groeibevorderende stoffen, vitamine D en antioxydantia in aanvullende diervoeders het voor volledige diervoeders vastgestelde maximumgehalte in de volgende gevallen mag overschrijden:
a) bij aanvullende diervoeders ten aanzien waarvan een lidstaat heeft toegestaan dat zij ter beschikking worden gesteld van alle gebruikers, op voorwaarde dat het gehalte aan antibiotica, vitamine D of groeibevorderende stoffen niet meer dan vijfmaal zo groot is als het vastgestelde maximumgehalte;
b) bij aanvullende diervoeders die voor bepaalde diersoorten zijn bestemd en ten aanzien waarvan een lidstaat op grond van het bijzondere voedingssysteem kan toestaan dat zij op zijn gebied ter beschikking worden gesteld van alle gebruikers, op voorwaarde dat het gehalte:
- [...]
- [...]
- aan vitamine D niet meer bedraagt dan 200 000 IE(3) /kg.
De lidstaten schrijven voor dat, indien bij de vervaardiging van aanvullende diervoeders gebruik is gemaakt van de in de eerste alinea onder b bedoelde mogelijkheden, niet tegelijkertijd gebruik kan worden gemaakt van de in de eerste alinea onder a geboden mogelijkheden."
6. Lid 3 luidt:
"Indien van lid 2 gebruik wordt gemaakt, schrijven de lidstaten voor dat het voeder een of meer eigenschappen in de samenstelling (bijvoorbeeld eiwit- of mineralengehalte) moet vertonen waardoor wordt gewaarborgd dat het praktisch uitgesloten is dat de voor volledige diervoeders vastgestelde gehalten worden overschreden of dat het voeder aan zijn bestemming wordt onttrokken om voor andere diersoorten te worden gebruikt."
7. Ten slotte dragen de lidstaten ingevolge artikel 19 van de richtlijn "er zorg voor dat [...] diervoeders die voldoen aan het bepaalde in deze richtlijn, alleen zijn onderworpen aan de bij deze richtlijn voorgeschreven handelsbeperkingen".
B - Duits recht
8. De richtlijn is in Duitsland omgezet door het Futtermittelgesetz (wet betreffende diervoeders; hierna: "FMG") en de Futtermittelverordnung (verordening betreffende diervoeders; hierna: "FMV").
9. § 14 FMG, in de versie zoals bekendgemaakt op 25 augustus 2000, verbiedt de invoer van diervoeders die niet in overeenstemming zijn met de Duitse voorschriften ter zake.
10. In dit verband is § 17a FMV, in de versie zoals bekendgemaakt op 23 november 2000, van groot belang. Uit hoofde van § 17a FMV, lid 1, mag het gehalte aan additieven in aanvullende diervoeders niet hoger zijn dan de in de toepasselijke communautaire verordeningen vastgestelde maximumgehalten. Dit maximumgehalte bedraagt voor vitamine D 2 000 "IE/kg".
11. Ingevolge § 17a, lid 2, mag onverminderd het bepaalde in lid 3, het vastgestelde maximumgehalte aan toevoegingsmiddelen worden overschreden, indien bij een gebruik van de aanvullende diervoeders, in overeenstemming met de bestemming ervan, tezamen met andere diervoeders het maximumgehalte aan toevoegingsmiddelen wordt geëerbiedigd. Deze bepaling dient ter omzetting van artikel 12, lid 1, van de richtlijn.
12. § 17a, lid 3, bevat vijf uitzonderingen op lid 2. Voor de onderhavige zaak zijn de eerste en de vijfde uitzondering relevant.
13. Volgens de eerste uitzondering (punt 1) mag het gehalte aan vitamine D in aanvullende diervoeders ter voorkoming van histomoniase of coccidiose maximaal het vijfvoudige van het vastgestelde maximumgehalte bedragen. Door deze bepaling wordt artikel 12, lid 2, eerste alinea, sub a, van de richtlijn omgezet.
14. Volgens de vijfde uitzondering (punt 2, sub d) mag het gehalte aan vitamine D in aanvullende diervoeders voor alle soorten of categorieën dieren met het oog op een kortstondige extra toediening van vitaminen maximaal 200 000 IE/kg bedragen. Met deze bepaling wordt uitvoering gegeven aan artikel 12, lid 2, sub b, van de richtlijn.
III - Feiten
15. De Duitse onderneming Denkavit Futtermittel GmbH (hierna: "verzoekster") laat in Nederland door een zustervennootschap "Denkavit Kern Ferkel 125" (hierna: "litigieuze product") vervaardigen en voert dit vervolgens in Duitsland in. Het betreft een aanvullend diervoeder voor varkens, dat 16 000 IE/kg vitamine D bevat en pas na menging met enkelvoudige diervoeders in de verhouding van 1:7 mag worden toegediend.
16. Volgens de prejudiciële beschikking voldoet het litigieuze product aan de eisen van de Nederlandse wetgeving ter zake. De toelating van het product berust in het bijzonder, zoals de Nederlandse regering in antwoord op een desbetreffende vraag van het Hof heeft verklaard, op de Nederlandse bepaling ter omzetting van artikel 12, lid 1, van de richtlijn.
17. Volgens de prejudiciële beschikking voldoet het litigieuze product daarentegen niet aan de Duitse normen, met name niet aan § 17a, lid 3, punt 1, FMV. Ingevolge deze bepaling, zoals uitgelegd door de Duitse rechter, mag het gehalte aan vitamine D namelijk niet hoger zijn dan vijfmaal het maximumgehalte van 2 000 IE/kg, dus 10 000 IE/kg.
18. Op basis van deze regeling heeft de bevoegde Duitse autoriteit (het Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd Nordrhein-Westfalen) verzoekster in 1991 te verstaan gegeven dat zij het litigieuze product juist vanwege het te hoge gehalte aan vitamine D niet in Duitsland mag invoeren. Zij stelde dat volgens § 17a, lid 3, punt 1, FMV aanvullende diervoeders voor varkens maximaal 10 000 IE/kg vitamine D mogen bevatten. Het litigieuze product bevat 16 000, dus 6 000 te veel, en is daarom volgens het FMG verboden.
19. Hiertegen heeft verzoekster in 1993 beroep ingesteld bij het bevoegde Verwaltungsgericht. Zij verzocht met name om vast te stellen dat zij op grond van de artikelen 28 EG en 30 EG het recht had om het litigieuze product, waarvan het gehalte aan vitamine D 16 000 IE/kg bedroeg en dat in de verhouding 1:7 moest worden gemengd met andere diervoeders, in Duitsland in te voeren en aldaar in de handel te brengen.
20. Het Verwaltungsgericht heeft het beroep afgewezen. Tegen dit vonnis is hoger beroep ingesteld bij het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Duitsland), dat dit heeft toegewezen. Het Land Nordrhein-Westfalen heeft tegen deze beslissing beroep in "Revision" ingesteld bij de hoogste Duitse bestuursrechter, het Bundesverwaltungsgericht.
21. Het Bundesverwaltungsgericht heeft vastgesteld dat de kwestie gemeenschapsrechtelijke aspecten vertoont en heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 234 EG de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Moeten nationale bepalingen van de diervoederwetgeving die de invoer van een rechtmatig in een andere lidstaat vervaardigd diervoeder verbieden omdat het gehalte aan vitamine D3 ervan niet in overeenstemming is met het recht van de lidstaat van invoer, rechtstreeks aan de artikelen 28 [EG] en 30 EG worden getoetst?
2) Moet artikel 19 van richtlijn 70/524 [...] aldus worden uitgelegd dat de invoer van een rechtmatig in een andere lidstaat vervaardigd aanvullend diervoeder mag worden verboden wegens overschrijding van het in de lidstaat van invoer toegestane gehalte aan vitamine D3?
3) Is voor het antwoord op de tweede vraag van belang, of het verschil tussen de regelingen in de lidstaat van vervaardiging en in die van invoer het gevolg is van een verschillend gebruik van de door artikel 12, lid 2, eerste volzin, sub b, van richtlijn 70/524 geboden mogelijkheid om regels te stellen?"
IV - Beoordeling
A - Voorafgaande opmerkingen
22. Met de prejudiciële vragen wil de nationale rechter in wezen vernemen of de richtlijn (tweede en derde vraag) dan wel de artikelen 28 EG en 30 EG (eerste vraag) zich verzetten tegen een maatregel waarmee een lidstaat verbiedt een aanvullend diervoeder in de handel te brengen dat in een andere lidstaat in de handel is gebracht in de zin van artikel 12, lid 1, van de richtlijn, omdat het gehalte aan vitamine D ervan het in artikel 12, lid 2, sub a, van de richtlijn vastgestelde gehalte overschrijdt.
23. In feite hoeft de eerste vraag, zoals we hierna zullen zien, echter slechts te worden beantwoord wanneer de in het geding zijnde Duitse maatregel niet reeds op grond van de richtlijn verboden is. Dit punt is op zijn beurt afhankelijk van de uitlegging van artikel 12 van de richtlijn, dat direct of indirect het voorwerp van de twee andere vragen is. Daarom dient de volgorde van de vragen te worden omgekeerd; eerst moeten deze twee vragen worden beantwoord en pas dan de eerste vraag, voorzover dat nog nodig zou blijken.
B - De tweede vraag
24. Deze vraag betreft de rechtmatigheid van de Duitse regeling in het licht van artikel 19 van de richtlijn.
25. Zoals we hebben gezien, schrijft dit artikel voor dat "diervoeders die voldoen aan het bepaalde in deze richtlijn, alleen zijn onderworpen aan de bij deze richtlijn voorgeschreven handelsbeperkingen". In het onderhavige geval zijn de beperkingen genoemd in artikel 12 relevant. Dat artikel moet dan ook worden uitgelegd.
26. Dat is evenwel niet eenvoudig, omdat artikel 12 nogal ongelukkig is geformuleerd, zodat deze bepaling moeilijk te begrijpen is. Dat geldt niet alleen voor de afzonderlijke leden maar vooral voor de samenhang daartussen. En juist over deze aspecten is er verdeeldheid tussen de partijen, die ter zake tegenovergestelde standpunten verdedigen.
27. Alvorens stelling te nemen, moet ik echter de betekenis en de inhoud van artikel 12 en de samenhang tussen de verschillende leden ervan nauwkeuriger onderzoeken.
28. Om met het eerste lid te beginnen, ik meen dat dit, anders dan het volgende, duidelijk genoeg is; over de betekenis ervan zijn partijen het dan ook eens. Kort gezegd legt deze bepaling een maximumgehalte voor additieven in aanvullende diervoeders vast en bepaalt zij dat "aanvullende diervoeders, met inachtneming van de voor hun gebruik vastgestelde verdunning, geen hoger gehalte aan [...] toevoegingsmiddelen mogen bevatten dan de gehalten die zijn vastgesteld voor volledige diervoeders". Zoals we hebben gezien, bedraagt dit gehalte voor vitamine D 2 000 IE/kg.
29. Partijen zijn het er tevens over eens dat het in lid 1 vastgelegde gehalte betrekking heeft op aanvullende diervoeders in verdunde vorm. Dit blijkt duidelijk uit de woorden "met inachtneming van de voor hun gebruik vastgestelde verdunning".
30. Daaruit volgt dat een aanvullend diervoeder een zodanig gehalte aan vitamine D moet hebben dat na menging met een ander diervoeder in de voorgeschreven verhouding het gehalte in het aldus verkregen volledige diervoeder niet meer bedraagt dan 2 000 IE/kg.
31. Voor het eerste lid is dus niet het vitamine D-gehalte van het toevoegingsmiddel als zodanig, maar de verdunningsverhouding beslissend. We zullen aanstonds zien hoe belangrijk dit onderscheid is. Een product als het onderhavige bijvoorbeeld, dat in zuivere (onverdunde) vorm 16 000 IE/kg bevat en in de verhouding 1:7 moet worden verdund, heeft na de verdunning een vitaminegehalte van 2 000 IE/kg(4) en is dus in overeenstemming met artikel 12, lid 1.
32. Dit gezegd zijnde, kom ik thans bij artikel 12, lid 2, dat door de partijen verschillend wordt uitgelegd.
33. Volgens deze bepaling kunnen de lidstaten bepalen dat "het gehalte aan [...] vitamine D [...] in aanvullende diervoeders het voor volledige diervoeders vastgestelde maximumgehalte [...] mag overschrijden".
34. Artikel 12, lid 2, sub a en b, biedt de lidstaten hiertoe twee mogelijkheden. Ten eerste (sub a) kunnen zij bepalen dat het gehalte aan vitamine D bij aanvullende diervoeders waarover alle gebruikers kunnen beschikken, het voor volledige diervoeders vastgestelde maximumgehalte (2 000 IE/kg) mag overschrijden, op voorwaarde dat dit gehalte niet meer dan vijfmaal zo veel is als het vastgestelde maximumgehalte (dat wil zeggen 2 000 x 5 = 10 000 IE/kg).
35. In de tweede plaats (sub b) kunnen de lidstaten bepalen dat bij aanvullende diervoeders die voor bepaalde diersoorten zijn bestemd en ten aanzien waarvan een lidstaat op grond van het bijzondere voedingssysteem kan toestaan dat zij op zijn gebied ter beschikking worden gesteld van alle gebruikers, het gehalte aan vitamine D de vastgestelde grenswaarden mag overschrijden tot maximaal 200 000 IE/kg.(5)
36. Met betrekking tot deze regelingen zijn partijen het er slechts over eens dat lid 2 in tegenstelling tot lid 1 het aanvullend diervoeder in zuivere (onverdunde) vorm betreft. Dat lijkt mij juist. Afgezien van het feit dat in lid 2 de in lid 1 opgenomen woorden "met inachtneming van de voor hun gebruik vastgestelde verdunning" ontbreken, is het evident dat de in lid 2 aangegeven gehalten (bijv. 200 000 IE/kg) slechts zin kunnen hebben wanneer zij betrekking hebben op aanvullende diervoeders in onverdunde vorm.
37. Voor het overige staan de partijen, zoals gezegd, diametraal tegenover elkaar, met name op het punt van de verhouding tussen lid 1 en lid 2 van artikel 12.
38. Verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie zijn van mening dat een door een lidstaat krachtens lid 1 toegestaan product niet door een andere lidstaat op grond van diens, krachtens lid 2 vastgestelde wetgeving kan worden verboden, omdat laatstgenoemd lid geen beperking, maar een uitbreiding beoogt van het scala van verhandelbare aanvullende diervoeders. Daarom is een in een lidstaat krachtens lid 1 toegestaan product in de totale interne markt verhandelbaar, en een andere lidstaat kan de verhandeling daarvan op zijn grondgebied niet verbieden met een beroep op een krachtens lid 2 vastgestelde regeling.
39. De Duitse regering is daarentegen van mening dat lid 2 de lidstaten toestaat in afwijking van lid 1 in striktere voorwaarden te voorzien voor het in de handel brengen van diervoeders die bepaalde additieven bevatten. Lid 2 is volgens haar een lex specialis ten opzichte van lid 1 en wijkt er als zodanig van af volgens het beginsel "lex specialis derogat generali". Hieruit volgt dat de gehalten van lid 2 kunnen worden opgevat als aanvullende handelsbeperkingen voor de betrokken diervoeders naast die van lid 1.
40. Ik acht de opvatting van de Duitse regering minder overtuigend dan die van de Commissie en verzoekster in het hoofdgeding, om een aantal redenen die ik hierna zal toelichten.
41. Om te beginnen bevat lid 2 niets waaruit zou kunnen worden afgeleid dat dit lid als uitzondering op de algemene regel van lid 1 moet worden gezien. De bepaling bevat met name niet de in dergelijke gevallen gebruikelijke formulering "in afwijking van lid 1", zodat de Duitse wetgever zich genoodzaakt heeft gezien in de uitvoeringsbepaling van lid 2 twee verduidelijkingen op te nemen om aan te geven dat zij afwijkt van de uitvoeringsbepaling van lid 1, en wel in restrictieve zin.(6)
42. Wat evenwel de doorslag geeft, is dat de eerste twee leden van artikel 12 bij nadere beschouwing niet dezelfde werkingssfeer hebben: lid 1 heeft betrekking op diervoeders "met inachtneming van de voor hun gebruik vastgestelde verdunning"(7), in lid 2 ontbreekt een dergelijke vermelding.
43. Met andere woorden, terwijl lid 1 van toepassing is op aanvullende diervoeders met een toevoegingsmiddel waarvoor een verdunning is voorgeschreven , is lid 2 van toepassing op aanvullende diervoeders met toevoegingsmiddelen waarvoor dit gebod niet geldt.
44. Dit wordt overigens ook bevestigd door artikel 12, lid 3. Volgens deze bepaling moeten namelijk, "indien van lid 2 gebruik wordt gemaakt", de intrinsieke eigenschappen en de samenstelling van het product waarborgen dat bij volledige diervoeders de maximumgehalten in elk geval niet worden overschreden. Het is duidelijk dat een dergelijke voorzorgsmaatregel overbodig of althans overdreven is voor aanvullende diervoeders waarvoor een verdunning is voorgeschreven, die op zich immers reeds waarborgt dat een juiste concentratie wordt verkregen; hij is daarentegen wel noodzakelijk is wanneer een dergelijke verdunning niet is voorgeschreven.
45. Daaruit volgt evenwel dat lid 2 van artikel 12 geen lex specials is ten opzichte van lid 1 en er geen uitzondering op vormt, en wel om de eenvoudige reden dat de twee leden verschillende gevallen regelen.
46. Ik voeg eraan toe dat deze conclusie ook beter past bij de doelstellingen van liberalisatie en harmonisatie die door de richtlijn worden nagestreefd en die in de vierde overweging van de considerans tot uitdrukking komen. Indien men de door de Duitse regering verdedigde oplossing volgde en toeliet dat de krachtens artikel 12, lid 2, vastgestelde nationale bepalingen ook verdergaande eisen dan de in lid 1 genoemde bevatten voor producten waarvoor een verdunning is voorgeschreven, zouden deze doelstellingen ernstig in gevaar worden gebracht. Dan zou namelijk worden toegelaten dat elke nationale wetgever, op grond van de door lid 2 verleende ruime beleidsvrijheid, aan de in lid 1 vastgelegde grenswaarden verdere autonome grenswaarden zou toevoegen die verschillen van de grenswaarden in de andere lidstaten, waardoor de harmonisatie die de richtlijn op dit punt nastreeft, juist teniet zou worden gedaan.
47. Tegen het hier verdedigde standpunt voert de Duitse regering een logisch-systematisch bezwaar in. Naar haar mening zou lid 2 zinloos zijn wanneer het de lidstaten niet toestond het scala van de volgens lid 1 verhandelbare producten te beperken, maar slechts te verruimen, en wanneer lid 2 tegelijk met lid 1 kon worden toegepast, daar alle krachtens lid 2 toelaatbare producten reeds toelaatbaar zouden zijn ingevolge lid 1.
48. Dit bezwaar lijkt me evenwel niet beslissend. Zoals gezegd (zie punten 41 en volgende), hebben de twee bepalingen ieder een ander voorwerp en een ander doel. Er zijn namelijk diervoeders denkbaar die krachtens lid 2 kunnen worden toegelaten, maar op grond van lid 1 verboden zijn. Zo zou kunnen worden gedacht aan een diervoeder met 9 000 IE/kg waarvoor geen verdunning is voorgeschreven. Dit voeder zou ingevolge lid 2, eerste alinea, sub a, toelaatbaar zijn voorzover lid 3 werd nageleefd, maar zou niet binnen de werkingssfeer van lid 1 vallen. Daaruit blijkt dat lid 2 een zelfstandige normatieve strekking heeft, ook wanneer de uitlegging van de Commissie en verzoekster in het hoofdgeding wordt gevolgd.
49. Ten slotte voert de Duitse regering aan dat slechts op basis van haar uitlegging van artikel 12, lid 2, aan de eisen op het gebied van de bescherming van de gezondheid kan worden voldaan en dat de eventuele beperkingen van de door het Verdrag en de richtlijn beoogde liberalisatie daardoor worden gerechtvaardigd. Indien men de uitlegging van de Commissie en verzoekster in het hoofdgeding volgde, zouden de op basis van lid 2 vastgestelde nationale bepalingen gemakkelijk kunnen worden omzeild door producten die wel hoge gehalten bevatten, maar op grond van lid 1 toelaatbaar zijn wanneer hun verdunning in een zeer hoge mengverhouding wordt voorgeschreven.
50. Als voorbeeld noemt de Duitse regering een fictief product met een vitamine D-gehalte van 1 000 000 IE/kg, dat in een verhouding van 1:499 zou moeten worden verdund. Een dergelijk product zou weliswaar in overeenstemming zijn met lid 1, maar kan niet verenigbaar zijn met de eisen inzake de bescherming van de gezondheid, omdat sommige additieven zeer precair en gevaarlijk zijn. Hoe hoger de concentratie, des te minder zijn de gevolgen van een verkeerde dosering voorzienbaar.
51. Dit bezwaar kan echter niet ten volle overtuigen. Met name geldt in zijn algemeenheid dat de eisen inzake de bescherming van de volksgezondheid in een dergelijk geval tot beperkingen van het vrij verkeer van goederen zouden leiden, dus tot een uitzondering op een fundamenteel beginsel van de gemeenschappelijke markt, en dat zij derhalve, volgens de bekende uitleggingscriteria die volgens vaste rechtspraak dienaangaande gelden, slechts met de grootst mogelijke voorzichtigheid kunnen worden ingeroepen. Dit probleem doet zich in casu niet voor, gelet onder meer op het feit dat de Duitse regering de gevreesde risico's slechts zeer algemeen aan de orde stelt.
52. Wanneer lid 2 echter daadwerkelijk was geschreven met de bedoeling het door deze regering genoemde risico te voorkomen, zou het bovendien onbegrijpelijk zijn waarom de bepaling dit doel slechts in verband met antibiotica, vitamine D en groeibevorderende stoffen tot uitdrukking zou brengen (zie lid 2, eerste alinea, sub a, van de richtlijn). De Duitse regering geeft ook geen verklaring voor deze beperking. Maar zelfs wanneer men de opvatting van de Duitse regering zou volgen, valt moeilijk te begrijpen - zoals de verwijzende rechter terecht stelt - waarom het gevaarlijker zou zijn het in de handel brengen van een product toe te staan dat 16 000 IE/kg vitamine bevat, terwijl volgens de Duitse regeling diervoeders zijn toegestaan die zelfs 200 000 IE/kg bevatten (zie § 17a, lid 3, punt 2, sub d, FMV, waarmee artikel 12, lid 2, eerste alinea, sub b, van de richtlijn wordt uitgevoerd).
53. Overigens stemmen lid 1 en lid 2 van artikel 12 qua niveau van bescherming van de gezondheid mijns inziens in wezen overeen. Artikel 12, lid 3, bepaalt namelijk dat bij gebruikmaking van lid 2 het diervoeder eigenschappen in de samenstelling moet vertonen waardoor wordt gewaarborgd dat het praktisch uitgesloten is dat de voor volledige diervoeders vastgestelde gehalten aan additieven worden overschreden of dat het voeder aan zijn bestemming wordt onttrokken om voor andere diersoorten te worden gebruikt. Daaruit kan worden afgeleid dat de krachtens lid 2 toegelaten diervoeders van dien aard moeten zijn dat het in wezen vanzelfsprekend is dat er een verdunning plaatsvindt.(8)
54. Dat betekent uiteindelijk dat, zoals de Commissie stelt, het gehalte aan vitamine D in volledige diervoeders als voorgeschreven door artikel 12, lid 2 juncto lid 3, niet verschilt met het in lid 1 voorgeschreven gehalte. Het gaat slechts om twee verschillende manieren (respectievelijk met betrekking tot diervoeders in verdunde vorm en met betrekking tot diervoeders in onverdunde vorm) om hetzelfde resultaat te verkrijgen.
55. Concluderend ben ik van mening dat de argumenten van de Duitse regering de stelling van verzoekster en van de Commissie niet kunnen weerleggen.
56. Ik geef het Hof dan ook in overweging op de tweede vraag te antwoorden dat de artikelen 12 en 19 van richtlijn 70/524/EEG van de Raad van 23 november 1970 betreffende toevoegingsmiddelen in de veevoeding, zoals gewijzigd bij richtlijn 84/587/EEG van de Raad van 29 november 1984, in hun onderling verband beschouwd, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een maatregel waarbij een lidstaat verbiedt een overeenkomstig artikel 12, lid 1, van de richtlijn rechtmatig in een andere lidstaat vervaardigd aanvullend diervoeder op zijn grondgebied in de handel brengen (wegens het gehalte aan vitamine D ervan).
C - De derde vraag
57. Met deze vraag wil het Bundesverwaltungsgericht vernemen of de rechtmatigheid van het verbod om het litigieuze product in de handel te brengen ervan af kan hangen of de betrokken lidstaten (Duitsland en Nederland) op verschillende wijze gebruik hebben gemaakt van de door artikel 12, lid 2, eerste alinea, sub b, van de richtlijn geboden mogelijkheid om regels te stellen. Met andere woorden, gevraagd wordt of een product dat in een lidstaat op grond van uitvoeringsmaatregelen van de genoemde bepaling van de richtlijn in de handel is gebracht, kan worden verboden door een andere lidstaat die van de door deze bepaling geboden mogelijkheid om regels te stellen geen of op een andere wijze gebruik heeft gemaakt en aldus heeft beslist het in het geding zijnde product niet toe te laten.
58. De vraag lijkt mij zuiver hypothetisch, omdat zij berust op de veronderstelling dat het litigieuze product in Nederland volgens de krachtens artikel 12, lid 2, eerste alinea, sub b, vastgestelde Nederlandse regeling in de handel is gebracht. De Nederlandse regering heeft echter in antwoord op een desbetreffende vraag van het Hof verklaard dat het litigieuze product uit hoofde van artikel 12, lid 1, in de handel is gebracht, en deze verklaring is door geen enkele partij betwist.
59. In deze omstandigheden ben ik van mening dat de vraag, zoals gezegd, zuiver hypothetisch is en irrelevant voor de beslechting van het hoofdgeding, zodat het Hof haar mijns inziens niet hoeft te beantwoorden.(9)
D - De eerste vraag
60. Ten slotte kom ik op de eerste prejudiciële vraag terug en herinner ik eraan dat de verwijzende rechter daarmee wil vernemen of de relevante bepalingen van de FMV (met name § 17a, lid 3, punt 1) die het litigieuze product wegens zijn gehalte aan vitamine D verbieden, aan de artikelen 28 EG en 30 EG moeten worden getoetst.
61. Om te beginnen is het vaste rechtspraak dat, wanneer een richtlijn in een gedeeltelijke harmonisatie voorziet, de bepalingen van een lidstaat die de invoer van goederen uit andere lidstaten beperken, ook aan de artikelen 28 EG en 30 EG dienen te worden getoetst.(10)
62. Welbeschouwd is deze vraag derhalve alleen gefundeerd wanneer ervan wordt uitgegaan dat artikel 12, lid 2, van de richtlijn moet worden uitgelegd als door de Duitse regering bepleit, dus in die zin dat deze bepaling de lidstaten de mogelijkheid biedt in afwijking van lid 1 verdergaande beperkingen op te leggen voor het in de handel brengen van diervoeders die bepaalde additieven bevatten.
63. In dat geval zou immers moeten worden aangenomen dat de door de richtlijn beoogde harmonisatie niet volledig is en de lidstaten dus speelruimte laat. Dat zou de vraag opwerpen of de eventueel in een nationale regeling opgenomen verdergaande beperkingen verenigbaar zijn met de artikelen 28 EG en 30 EG.
64. Maar de door mij voorgestelde uitlegging van artikel 12 leidt, zoals we hebben gezien, tot het tegenovergestelde resultaat, namelijk dat beperkende bepalingen als de onderhavige aard inbreuk maken op de richtlijn. Daarom hoeft niet meer te worden onderzocht of de betrokken bepalingen ook inbreuk maken op de artikelen 28 EG en 30 EG, en hoeft de onderhavige vraag dus niet meer te worden beantwoord.
65. Louter volledigheidshalve herinner ik er evenwel aan dat artikel 28 EG kwantitatieve invoerbeperkingen tussen de lidstaten en alle maatregelen van gelijke werking verbiedt, dat wil zeggen alle maatregelen die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kunnen belemmeren.(11) § 17a, lid 3, punt 1, FMV lijkt juist onder het verbod van artikel 28 EG te vallen, daar deze bepaling voorwaarden stelt aan goederen die in een andere lidstaat rechtmatig geproduceerd en in de handel zijn gebracht, en derhalve de handel beperkt.(12)
66. Artikel 30 EG maakt weliswaar een uitzondering voor invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking die onder andere gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de bescherming van de gezondheid en het leven van mensen en dieren, voorzover zij geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen. Zoals wij hebben gezien, heeft de Duitse regering echter niet overtuigend aangetoond dat § 17a, lid 3, punt 1, FMV tot doel heeft de volksgezondheid te beschermen (zie de punten 51 en volgende).
67. In casu staat het dus in voorkomend geval aan de nationale rechter om aan de hand van de hem bekende feiten te beoordelen of deze bepaling anderszins door deze (of andere) eisen gerechtvaardigd is en, zo ja, of zij overeenkomstig de bekende vaste rechtspraak van het Hof niet onredelijk en discriminerend is.
68. Zoals gezegd, lijkt mij een dergelijk onderzoek in de onderhavige zaak echter niet nodig, omdat de vraag mijns inziens reeds aan de hand van de richtlijn is beantwoord.
V - Conclusie
69. Concluderend geef ik het Hof in overweging het Bundesverwaltungsgericht te antwoorden dat de artikelen 12 en 19 van richtlijn 70/524/EEG van de Raad van 23 november 1970 betreffende toevoegingsmiddelen in de veevoeding, zoals gewijzigd bij richtlijn 84/587/EEG van de Raad van 29 november 1984, in hun onderling verband beschouwd, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een maatrege l waarbij een lidstaat verbiedt een overeenkomstig artikel 12, lid 1, van de genoemde richtlijn rechtmatig in een andere lidstaat vervaardigd aanvullend diervoeder op zijn grondgebied in de handel te brengen (wegens het gehalte aan vitamine D ervan).
(1) .
(2) - PB L 270, blz. 1.
(3) - Internationale eenheden.
(4) - Namelijk 16 000: (1 + 7) = 2 000.
(5) - De Italiaanse versie luidt: "a condizione che la percentuale non superi", terwijl in andere taalversies gesproken wordt van gehalte. In de Franse versie staat bijvoorbeeld "à condition que leur teneur ne dépasse pas", en in de Duitse "wenn [...] der G ehalt folgende Werte übersteigt" (cursivering van mij).
(6) - Zie § 17a, leden 2 en 3, FMV, waar staat "onverminderd het bepaalde in lid 3" en "in afwijking van lid 2".
(7) - Cursivering van mij.
(8) - Te denken valt bijvoorbeeld aan een diervoeder dat de dieren alleen eten wanneer het verdund is, of aan een diervoeder waarvan de dieren dorst krijgen als ze het onverdund eten.
(9) - Zie voor een vergelijkbaar geval beschikking van 23 maart 1995, Saddik (C-458/93, Jurispr. blz. I-511, punten 17-18).
(10) - Arresten van 3 oktober 1985, Commissie/Duitsland (28/84, Jurispr. blz. 3097, punt 25); 14 juni 1988, Dansk Denkavit (29/87, Jurispr. blz. 2965, punt 19), en 12 oktober 2000, Ruwet (C-3/99, Jurispr. blz. I-8749, punt 42).
(11) - Arrest van 11 juli 1974, Dassonville (8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5).
(12) - Arrest van 20 februari 1979, Rewe-Zentral, "Cassis de Dijon", 120/78, Jurispr. blz. 649.