Conclusie van advocaat-generaal Saggio van 16 juli 1998.
Conclusie van advocaat-generaal Saggio van 16 juli 1998.
1 In dit beroep verzoekt de Portugese Republiek krachtens artikel 173 EG-Verdrag het Hof om nietigverklaring van de praktijk van "buitengewone flexibiliteit", die de Commissie volgens de verzoekende lidstaat toepast bij het beheer van de kwantitatieve maxima voor de invoer in de Gemeenschap van textielproducten en kleding van oorsprong uit derde landen, en, meer bepaald, van het besluit van de Commissie om voor 1995 de overschrijding van de kwantitatieve maxima voor de invoer van textielproducten en kleding van oorsprong uit China toe te staan.
I - De toepasselijke regelingen
Internationale overeenkomsten
- Multilaterale overeenkomsten
2 Een eerste algemene regeling van de textielsector was de multilaterale regeling van 20 december 1973 betreffende de internationale handel in textiel, doorgaans het "multivezelakkoord"(1) genoemd. Dit akkoord is op 1 januari 1974 in werking getreden en is door middel van een aantal verlengingsakkoorden(2) tot 31 december 1994 van kracht gebleven.
3 Het multivezelakkoord had met betrekking tot textielproducten ten doel: de uitbreiding van de handel, de vermindering van de belemmeringen van deze handel en de geleidelijke liberalisatie van de wereldhandel, waarbij een geregelde en billijke ontwikkeling van de handel in deze producten wordt gewaarborgd en een ontwrichtende invloed op de markten en in afzonderlijke productietakken zowel in invoerende als in uitvoerende landen wordt voorkomen (artikel 1, lid 2). Het akkoord bepaalt daartoe, dat "de deelnemende landen (...) overeenkomstig de fundamentele doelstellingen en beginselen van deze Regeling bilaterale overeenkomsten op wederzijds aanvaardbare voorwaarden [kunnen] sluiten, teneinde enerzijds de werkelijke gevaren voor ontwrichting der markt (...) in de invoerende landen en ontwrichting in de textielhandel van de uitvoerende landen te voorkomen en anderzijds de uitbreiding en de ordelijke ontwikkeling van de handel in textiel en een billijke behandeling van de deelnemende landen te verzekeren" (artikel 4, lid 2).
4 De verklaring van Punta del Este van 20 september 1986 leidde tot internationale onderhandelingen om de sector textiel en kleding in het GATT op te nemen, hetgeen de toepassing op deze sector van de algemene GATT-regeling inhield en daarmede het streven tot opening van de nationale markten.
5 Op 15 april 1994 werd te Marrakech de slotakte van de Uruguay-ronde ondertekend, die de overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WHO) inhield, met een aantal daaraan gehechte multilaterale handelsovereenkomsten, waaronder de overeenkomst inzake textiel- en kledingproducten (hierna: "OTK"). De Gemeenschap is tot de overeenkomst toegetreden bij besluit 94/800/EG van de Raad van 22 december 1994 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguay-ronde (1986-1994) voortvloeiende overeenkomsten.(3)
6 De OTK bevat de bepalingen die, met het oog op de volledige integratie van de textielsector in het GATT, tijdens een overgangsperiode van tien jaar van toepassing zijn op de internationale handel in textiel (artikel 1 OTK).
7 Ingevolge artikel 2, lid 1, OTK moeten alle kwantitatieve beperkingen krachtens bilaterale overeenkomsten binnen 60 dagen na inwerkingtreding van de OTK worden meegedeeld aan het in de OTK ingestelde Orgaan Supervisie Textielproducten.(4) Op de datum van inwerkingtreding van de WHO moet ieder lid de onder de OTK vallende producten die in 1990 ten minste 16 % van zijn totale invoer uitmaakten, in het GATT integreren (artikel 2, lid 6). De overige producten moeten in drie fasen worden geïntegreerd, respectievelijk op de eerste dag van de 37e maand, op de eerste dag van de 85e maand en ten slotte op de eerste dag van de 121e maand dat de WHO van kracht is. Bij het begin van de derde fase "is de textiel- en kledingsector geheel in het GATT 1994 geïntegreerd, daar alle beperkingen op grond van deze Overeenkomst zullen zijn opgeheven" (artikel 2, lid 8, met name sub c).
8 Met betrekking tot de verschillende flexibiliteitsregelingen bepaalt artikel 2, lid 16, OTK ten slotte:
"Voor alle beperkingen die op grond van dit artikel van kracht zijn, gelden dezelfde flexibiliteitsbepalingen inzake overboeking, overdracht en vervroegde benutting als die welke, op grond van de bilaterale MVO-overeenkomsten, gelden in de periode van twaalf maanden die aan de inwerkingtreding van de WTO-overeenkomst voorafgaat. Op de gecombineerde mogelijkheden van overboeking, overdracht en vervroegde benutting worden geen kwantitatieve beperkingen ingesteld of gehandhaafd."
- De overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Volksrepubliek China
9 Op basis van artikel 4 van het multivezelakkoord sloot de Gemeenschap op 9 december 1988 met de Volksrepubliek China een overeenkomst betreffende de handel in textielproducten (hierna: "basisovereenkomst"), die ingevolge besluit 88/656/EEG van de Raad van 19 december 1988(5) door de Gemeenschap met ingang van 1 januari 1989 voorlopig werd toegepast.
10 Artikel 3, lid 1, van de basisovereenkomst voorziet in de vaststelling van kwantitatieve maxima voor de uitvoer van textielproducten van oorsprong uit China, welke maxima uitdrukkelijk worden vermeld in bijlage III bij de overeenkomst.(6) De invoer van deze producten in de Gemeenschap wordt onderworpen aan een dubbele controle, die nader is geregeld in titel III van protocol A bij de overeenkomst. De Chinese autoriteiten geven de uitvoervergunningen af en de bevoegde organen in de Gemeenschap geven binnen vijf dagen na overlegging van het origineel van de uitvoervergunning door de importeur de overeenkomstige invoervergunningen af.
11 Artikel 5 van de basisovereenkomst voorziet ook in de mogelijkheid van "flexibile" toepassing van de kwantitatieve maxima, waar het bepaalt, dat ieder jaar tot 5 % van de voor het volgende jaar vastgestelde hoeveelheid vervroegd mag worden benut, dat 7 % van de in het vorige jaar niet benutte hoeveelheden naar het lopende jaar mag worden overgedragen en dat een overdracht tot 7 % van de ene naar de andere categorie mogelijk is. Volgens de flexibiliteitsregeling kan de verhoging in een categorie echter nimmer meer dan 17 % bedragen.
12 Indien uitvoervergunningen worden aangeboden voor een grotere hoeveelheid goederen dan in de desbetreffende quota is aangegeven en volgens de flexibiliteitsregeling mogelijk is, kunnen de gemeenschapsautoriteiten de afgifte van invoervergunningen ophouden. De Chinese autoriteiten worden dan onmiddellijk ingelicht, waarna overeenkomstig artikel 16 van de basisovereenkomst(7) een overlegprocedure volgt binnen de Gemengde Commissie die is ingesteld bij de overeenkomst van 21 mei 1985 inzake commerciële en economische samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Volksrepubliek China.(8)
13 De basisovereenkomst is luidens artikel 20 van toepassing tot 31 december 1992.
14 De overeenkomst is herhaaldelijk verlengd en gewijzigd zowel wat het uitvoerkwantum van de verschillende productcategorieën als wat de flexibiliteitspercentages betreft.
15 Met name zijn bij de overeenkomst van 8 december 1992 de kwantitatieve maxima van invoer in de Gemeenschap over de jaren 1993, 1994 en 1995 vastgesteld en zijn de in artikel 5 van de basisovereenkomst vermelde flexibiliteitspercentages gewijzigd. Ingevolge deze wijziging kan elk jaar tussen 2 en 5 % van de voor het volgende jaar vastgestelde hoeveelheden worden benut en kan tussen 7 en 5 % van de in het afgelopen jaar niet benutte hoeveelheden naar het lopende jaar worden overgedragen. In beide gevallen kan het maximumpercentage echter pas worden toegepast na overleg in het "textielcomité" volgens de procedure van artikel 16, lid 2, van de basisovereenkomst.
16 Bij de overeenkomst van 14 december 1994 zijn ten vervolge op de toetreding tot de Europese Unie van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden slechts de invoerhoeveelheden van Chinese textielproducten in de Gemeenschap gewijzigd.
17 Eveneens op 14 december 1994 is een overeenkomst getekend tot wijziging van de verhogings- en flexibiliteitscoëfficiënten in de basisovereenkomst "met het oog op de toetreding van China tot de Wereldhandelsorganisatie" (punt a, 2, van de overeenkomst). De feitelijke toepassing van die coëfficiënten is echter uitgesteld tot die toetreding.
18 Ten slotte is bij de overeenkomst van 13 december 1995 de basisovereenkomst verlengd van 1 januari 1996 tot 31 december 1998 en zijn de flexibiliteitscoëfficiënten in artikel 5 van de basisovereenkomst gewijzigd. Deze wijziging opent de mogelijkheid elk jaar 2 tot 1 % van de voor het volgende jaar vastgestelde hoeveelheden te benutten en tussen 5 en 3 % van de in het vorige jaar niet benutte hoeveelheden over te dragen naar het lopende jaar. In beide gevallen kan echter een maximumpercentage van respectievelijk 5 en 7 % worden toegepast, zulks echter na overleg in het textielcomité volgens de procedure van artikel 16, lid 2, van de basisovereenkomst. Bovendien wordt in deze overeenkomst de flexibiliteitsmogelijkheid tussen de verschillende categorieën beperkt.
- De gemeenschapsverordening nr. 3030/93
19 Bij verordening (EEG) nr. 3030/93 van de Raad van 12 oktober 1993 betreffende een gemeenschappelijke regeling voor de invoer van bepaalde textielproducten uit derde landen(9), zijn de kwantitatieve maxima voor invoer in de Gemeenschap van textiel uit derde landen vastgesteld en is de procedure van toezicht op deze invoer geregeld.
20 Volgens artikel 1, lid 1, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3289/94(10), is de verordening van toepassing op "- de invoer van de in bijlage I vermelde textielproducten van oorsprong uit de in bijlage II(11) vermelde derde landen waarmee de Gemeenschap bilaterale overeenkomsten, protocollen of andere regelingen heeft gesloten, - de invoer van in bijlage X vermelde textielproducten die niet in de Wereldhandelsorganisatie zijn geïntegreerd in de zin van artikel 2, lid 6, van de WHO-overeenkomst inzake textiel- en kledingproducten en die van oorsprong zijn uit in bijlage XI vermelde derde landen die lid zijn van de WHO".
21 De kwantitatieve maxima van de Gemeenschap voor elke categorie producten en elk derde exportland zijn aangegeven in bijlage V van verordening nr. 3030/93. Volgens artikel 2 van de verordening mogen de producten waarvan de invoer is onderworpen aan de in bijlage V vermelde kwantitatieve maxima, slechts na overlegging van een door de instanties van de lidstaten afgegeven invoervergunning in de Gemeenschap in het vrije verkeer worden gebracht. Om te zorgen dat de overeengekomen hoeveelheden niet worden overschreden, geven die instanties de invoervergunning eerst af, "nadat zij van de Commissie de bevestiging hebben ontvangen dat het totale kwantitatieve maximum van de Gemeenschap voor de betrokken textielcategorieën en de betrokken derde landen waarvoor een importeur of importeurs bij deze instanties aanvragen heeft of hebben ingediend, nog niet is bereikt" (artikel 2, leden 2 en 7).
22 De procedure voor de afgifte van de invoervergunningen is in artikel 12 van verordening nr. 3030/93 geregeld als volgt: "Voor de toepassing van artikel 2, lid 2, geven de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, alvorens invoervergunningen te verlenen, de Commissie kennis van de hoeveelheden van de aanvragen voor door originele uitvoercertificaten gestaafde invoervergunningen die zij hebben ontvangen. Per kerende post bevestigt de Commissie dat de aangevraagde hoeveelheden voor invoer beschikbaar zijn, in de volgorde waarin zij de kennisgevingen van de lidstaten heeft ontvangen. Indien er evenwel, in uitzonderlijke gevallen, redenen zijn om aan te nemen dat de verwachte aanvragen voor invoervergunningen de kwantitatieve maxima wellicht overschrijden, kan de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 17 de op basis van de volgorde van binnenkomst toegewezen hoeveelheid beperken tot 90 % van de betreffende kwantitatieve maxima. In dergelijke gevallen wordt, zodra dit niveau is bereikt, over de toewijzing van de rest een besluit genomen overeenkomstig de procedure van artikel 17" (lid 1). Voorts bepaalt ditzelfde artikel 12: "Normaliter worden de in de voorgaande leden van dit artikel bedoelde kennisgevingen elektronisch meegedeeld via het hiervoor opgezette geïntegreerde netwerk, tenzij er dwingende technische redenen zijn om tijdelijk een ander communicatiemiddel te gebruiken" (lid 3), en vervolgens in lid 4: "Voor zover mogelijk bevestigt de Commissie bij de autoriteiten de volledige hoeveelheid die is aangegeven in de aanvragen waarvan voor elke productcategorie en elk betrokken derde land kennis is gegeven. Door de lidstaten ingediende kennisgevingen waarvoor geen bevestiging kan worden gegeven omdat de gevraagde hoeveelheden niet langer beschikbaar zijn binnen het kwantitatieve maximum van de Gemeenschap, worden door de Commissie opgeslagen in de chronologische volgorde waarin zij zijn ontvangen, en in diezelfde volgorde bevestigd zodra er nieuwe hoeveelheden beschikbaar komen, bijvoorbeeld via de flexibiliteit waarin artikel 7 voorziet. Bovendien neemt de Commissie onmiddellijk contact op met de autoriteiten van het betrokken leverende land indien aanvragen waarvan kennis is gegeven de kwantitatieve maxima overschrijden, teneinde de kwestie op te helderen en snel een oplossing te vinden." Ten slotte bepaalt artikel 12, lid 8: "De Commissie kan volgens de procedure van artikel 17 alle maatregelen nemen die voor de uitvoering van dit artikel nodig zijn."
23 De artikelen 7 en 8 van de verordening hebben betrekking op het beheer van de invoerflexibiliteiten. Artikel 7 met name zegt, dat de leverende derde landen, na de Commissie vooraf te hebben ingelicht, rechtstreeks "overboekingen tussen de in bijlage V genoemde kwantitatieve maxima mogen verrichten" onder de in bijlage VIII uiteengezette voorwaarden. Deze flexibiliteit kan bestaan in vervroegde benutting van de voor het volgende contingentjaar vastgestelde hoeveelheid (voor China is deze flexibiliteit vastgesteld op maximaal 2 %), overdracht van een deel van de niet benutte hoeveelheden naar het volgende contingentjaar (voor China maximaal 5 %), en overboeking tussen de verschillende productcategorieën. De verhoging van het kwantitatieve maximum voor elke categorie mag echter, ten aanzien van China, 17 % niet overschrijden.
24 Artikel 8 van de verordening bepaalt voorts in de versie die gold ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit en de indiening van het onderhavige beroep:
"In afwijking van het bepaalde in bijlage V kan de Commissie, als in bijzondere omstandigheden behoefte bestaat aan extra invoer voor een bepaald contingentjaar, extra invoermogelijkheden openen. Deze extra invoermogelijkheden worden bij de toepassing van artikel 7 niet in aanmerking genomen.
In dringende gevallen opent de Commissie binnen vijf werkdagen na ontvangst van een verzoek van een lidstaat het overleg in het comité van artikel 17 en neemt zij binnen 15 werkdagen na diezelfde datum een besluit.
De op grond van dit artikel getroffen maatregelen worden volgens de procedure van artikel 17 genomen."(12)
25 Ingevolge artikel 17 wordt een Comité textielproducten ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten onder voorzitterschap van een vertegenwoordiger van de Commissie; binnen dit comité geldt een procedure van overleg tussen de Commissie en de Raad. Artikel 17, lid 4, bepaalt uitdrukkelijk, dat de Commissie de overwogen maatregelen vaststelt wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité over een voorstel van zijn voorzitter, dat wil zeggen van de Commissie.
II - De feiten
26 Volgens de Portugese Republiek heeft de Commissie met maatregelen in de loop van 1995 meermaals de overschrijding mogelijk gemaakt van de kwantitatieve maxima en flexibiliteitspercentages voor textiel- en kledingproducten van oorsprong uit bepaalde derde landen, inzonderheid Wit-Rusland, China, India, ex-Joegoslavië, Pakistan, Sri Lanka en Vietnam.(13)
27 Wat meer bepaald de Chinese producten betreft, waarop het hier bestreden besluit tot toepassing van de zogenoemde "buitengewone flexibiliteit" betrekking had, heeft de Commissie in een mondelinge nota van 8 februari 1996 aan de missie van de Volksrepubliek China meegedeeld, dat de textielproducten waarvoor de Chinese autoriteiten een uitvoervergunning hadden afgegeven ondanks overschrijding van de flexibiliteitspercentages voor die producten, reeds naar de Gemeenschap waren verzonden en wachtten op de afgifte van invoervergunningen door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. De Commissie maakte melding van haar zorg over de niet-inachtneming van de maxima die in de overeenkomst met de Volksrepubliek China waren vastgelegd, en zij verzocht de Chinese autoriteiten dan ook "to refrain in future from further issuing of export licences in excess of the agreed quantitative".
28 Kort daarop, bij brief van 4 maart 1996 aan het hoofd van de dienst Buitenlandse handel van het Ministerie van Buitenlandse handel en Economische samenwerking van de Volksrepubliek China, heeft de Commissie, teneinde te voorkomen dat de invoerquota in de Gemeenschap wederom zouden worden overschreden, aangedrongen op een versterking van het computernet tussen het Chinese en het communautaire systeem voor de verzending van gegevens over de toekenning van uitvoer- en invoervergunningen en op nauwere samenwerking om geleidelijk een rechtstreekse verbinding tot stand te brengen waaruit de gegevens in de beide systemen onmiddellijk zou blijken.
29 Bij brief van 5 maart 1996 antwoordden de Chinese autoriteiten, dat hoewel de overschrijding van de quota te wijten was aan een storing van het Chinese computersysteem, nog andere factoren het toezicht op de inachtneming van de exporthoeveelheden hadden bemoeilijkt, met name de vervalsing van uitvoervergunningen en onjuiste gegevens in het communautaire beheerssysteem voor de invoervergunningen. De Chinese autoriteiten verklaarden zich evenwel bereid de verbinding tussen de computersystemen te verbeteren; teneinde de reeds uitgevoerde Chinese producten te deblokkeren, verzochten zij de normale flexibiliteit toe te passen voor bepaalde productcategorieën (de categorieën 3A, 4, 7 en 13) en voor andere categorieën de invoerhoeveelheden die voor 1996 waren vastgesteld, vervroegd te benutten.
30 Reeds op dezelfde dag, 5 maart 1996, riep de Commissie met spoed het Comité textielproducten bijeen voor de volgende dag. Blijkens het verslag van die vergadering van 6 maart 1996(14) had de Commissie de Chinese autoriteiten een aantal maatregelen ter versterking van de verbinding tussen de Chinese en de communautaire computersystemen voorgesteld, waarop zij van Chinese zijde een positieve reactie had ontvangen. Daarop stelde de Commissie het comité voor, voor de in 1995 uitgevoerde hoeveelheden de normale flexibiliteit toe te passen, de meerdere hoeveelheden af te boeken op de quota voor 1996 en, voor de categorieën 3A en 4, overdracht en overboeking tussen categorieën toe te passen. Hetzelfde verslag vermeldt voorts: "Wegens het door enkele delegaties gemaakte voorbehoud, stelde de Commissie afboeking op de quota voor 1996 voor ten aanzien van alle categorieën waarvan het contingent op 6 maart 1996 was overschreden." Het comité bracht een gunstig advies uit over dat voorstel. Het Koninkrijk België, het Koninkrijk Spanje en de Helleense Republiek maakten een voorbehoud wegens "de herhaalde aanzienlijke overschrijdingen". De Portugese Republiek stemde tegen "wegens haar principieel bezwaar tegen de buitengewone flexibiliteit en wegens de door de communautaire industrie geleden schade".(15)
31 Volgens het verslag van de vergadering van het Comité textielproducten van 12 maart 1996(16) stond de verwerende instelling, op grond van het gunstig advies van het comité, voor het jaar 1995 de invoer toe van een grotere totale hoeveelheid textielproducten uit China dan in de bilaterale overeenkomst en in verordening nr. 3030/93 was geregeld, echter met aftrek van de betrokken hoeveelheid van de voor 1996 vastgestelde invoerhoeveelheid. De verhoging van de hoeveelheid had betrekking op acht categorieën producten, namelijk de categorieën 3A, 4, 5, 6s, 21, 26, 73 en 78, met een percentage dat schommelde tussen 1,1 en 11,7 %.
III - De ontvankelijkheid
32 De Commissie betoogt, dat het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk is voor zover het strekt tot nietigverklaring van de "praktijk van buitengewone flexibiliteit" die zou zijn toegepast bij het beheer van de invoercontingenten voor textielproducten. Volgens haar bevat het beroep niet voldoende gegevens om een dergelijke praktijk te staven, daar de Portugese Republiek zich ertoe beperkt, een lijst besluiten van de Commissie te produceren, die uitgaan van geheel andere feitelijke omstandigheden en elementen rechtens. Bovendien betwist verzoekster in het geheel niet de rechtmatigheid van die besluiten, hetgeen de Commissie de mogelijkheid van verweer ontneemt.
33 Het lijdt mijns inziens geen twijfel, dat dit deel van het beroep te globaal gesteld is. Verzoekster draagt geen enkel specifiek argument aan tegen een dergelijke kwalificatie van haar verzoek en voert de onrechtmatigheid van de praktijk kennelijk alleen aan om het onregelmatig handelen van de Commissie bij haar toezicht op de kwantitatieve maxima voor de invoer van textielproducten aannemelijk te maken.
34 In ieder geval vloeit de niet-ontvankelijkheid van dit deel van het verzoek tot nietigverklaring volgens mij in de eerste plaats voort uit het feit dat men onmogelijk op grond van artikel 173 van het Verdrag de wettigheid van een praktijk van een instelling in rechte kan betwisten. Inderdaad werpt de Commissie dit middel van niet-ontvankelijkheid zelf op, zij het pas bij dupliek en bovendien zonder hiervoor enig argument te leveren. Doch ondanks het laattijdige en algemene karakter van dit middel van verweerster blijft een dergelijke niet-ontvankelijkheidsgrond van kracht, daar die van openbare orde is en derhalve ambtshalve kan worden getoetst (artikel 92, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering).
35 Te dezen zij nog eens herhaald, dat bij het Hof alleen kan worden opgekomen tegen handelingen van instellingen, die rechtsgevolgen teweeg brengen(17), en dat een praktijk niet alleen geen rechtsbron is in de communautaire rechtsorde, maar zelfs niet bindend is voor de instelling wier handelingen of gedrag een zekere herhaling vertonen. Ik wil er hier slechts aan herinneren, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een bepaalde praktijk van de instelling om een dubbele rechtsgrondslag te kiezen, "geen precedent kan scheppen dat de gemeenschapsinstellingen bij de bepaling van de juiste rechtsgrondslag zou binden".(18) Daarbij zij nog opgemerkt, dat wanneer het mogelijk was op te komen tegen een praktijk, dus tegen een reeks opeenvolgende handelingen, men zou kunnen ontsnappen aan de verplichting de termijn voor de betwisting van elke afzonderlijke handeling in acht te nemen, hetgeen duidelijk in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel.
IV - Ten gronde
De aangevoerde middelen
36 Het beroep van de Portugese regering steunt op vijf middelen, te weten: schending van verordening nr. 3030/93, met name de artikelen 7, 8 en 12, schending van de basisovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Volksrepubliek China, schending van de beginselen van attributieve bevoegdheid en institutioneel evenwicht en, ten slotte, schending van het beginsel inzake bescherming van het gewettigd vertrouwen.
37 Ik zal deze verschillende middelen niet bespreken in de volgorde waarin zij door verzoekster zijn voorgedragen, daar het derde en het vierde middel betrekking hebben op de bevoegdheid van de Commissie het bestreden besluit te nemen, en dus rechtstreeks verband houden met het eerste middel.
- Schending van verordening nr. 3030/93
38 De Portugese regering merkt bij haar eerste middel inleidend op, dat verordening nr. 3030/93, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3289/94, voorziet in de geleidelijke integratie, over een tijdvak van tien jaar, van de textielproducten in de WHO ter uitvoering van het reeds genoemde artikel 7 OTK. Volgens de Portugese regering is echter een besluit om over te gaan tot maatregelen van "buitengewone flexibiliteit", in strijd met deze bepalingen, die zijn vastgesteld ter uitvoering van een door de Gemeenschap gesloten overeenkomst.
39 Ik volsta hier met de opmerking, dat de artikelen 7 en 8 van de verordening, die de mogelijkheid tot tijdelijke wijziging van de invoercontingenten van textielproducten regelen, niet zijn gewijzigd bij verordening nr. 3289/94 (zoals reeds gezegd, is artikel 8 gewijzigd bij verordening nr. 824/97), en dat volgens de thans geldende versie van die twee artikelen de Commissie steeds bevoegd blijft onder bepaalde omstandigheden de in die bepalingen bedoelde maatregelen te nemen. Gezien het tijdelijk karakter van die maatregelen valt bovendien niet in te zien, in hoeverre die gedurende de tienjarige overgangsperiode voor de integratie van textielproducten in het kader van het GATT van invloed zouden kunnen zijn op de geleidelijke liberalisatie van de invoer van die producten in de Gemeenschap.(19)
40 Volgens de Portugese regering kan het betwiste besluit niet op artikel 7 van verordening nr. 3030/93 worden gebaseerd, omdat dit artikel uitsluitend de mogelijkheid van overboekingen tussen de verschillende kwantitatieve maxima biedt "onder de in bijlage VIII uiteengezette voorwaarden", dus alleen binnen de grenzen van de voor elke afzonderlijke flexibiliteit geldende maximumpercentages.
41 De Commissie betwist dit niet, maar verklaart dat zij de betrokken maatregel niet op grond van artikel 7 had genomen, doch op grond van de artikelen 8 en/of 12, leden 4 en 8, van verordening nr. 3030/93.
42 De Portugese regering oefende eveneens kritiek op deze rechtsgrondslag, stellende dat een besluit houdende maatregelen van "buitengewone flexibiliteit", niet kan worden genomen na overschrijding, in het kader van de afgifte van uitvoervergunningen door een derde land, van de vastgestelde quota voor invoer in de Gemeenschap. Zij betoogt met name, dat artikel 8 van verordening nr. 3030/93, dat betrekking heeft op bijzondere machtigingsmaatregelen bij overschrijding van de kwantitatieve maxima, niet extensief mag worden geïnterpreteerd, daar dit zou neerkomen op het toekennen van een discretionaire bevoegdheid bij het beheer van de in de verordening van de Raad vastgestelde invoerhoeveelheden. De in artikel 8 toegestane maxima kunnen slechts in bijzondere omstandigheden worden overschreden, hetgeen zeker niet het geval is bij een eenvoudige overschrijding van de maxima door een derde land. Immers, als het volgens artikel 8 mogelijk was geweest de maxima te verhogen in een geval als het onderhavige, zou aan die verhoging stellig een grens zijn gesteld, hetgeen niet is gedaan. Deze uitlegging zou bevestiging vinden in de gezamenlijke verklaring van de Raad en de Commissie van 12 maart 1993 betreffende hetzelfde artikel 8(20), volgens welke de daar bedoelde "bijzondere omstandigheden" betrekking hebben op "handelsbeurzen (zoals de beurs van Berlijn) of (...) gelegenheden waarbij de industrie in de Gemeenschap extra importen verlangt".
43 Bovendien - aldus nog steeds de Portugese regering - is de bevoegdheid van de Commissie inzake het beheer van die maxima van zuiver uitvoerende aard en moet zij dus worden uitgeoefend binnen de grenzen en onder de voorwaarden neergelegd in de bepalingen die de Commissie dient toe te passen. Gezien dit voorbehoud, kan de Commissie derhalve geen besluiten betreffende de overschrijding van maxima nemen, die niet alleen een rechtsgrondslag ontberen, maar tevens wijziging brengen in de door de Raad vastgestelde quota. Zelfs al zou men de theorie van de impliciete bevoegdheden willen toepassen op de aan de Commissie toegekende bevoegdheidsdelegatie, dan nog zou deze instelling in haar optreden te allen tijde rechtstreeks en noodzakelijkerwijs zijn gebonden aan de haar uitdrukkelijk verleende bevoegdheden.(21) Daar komt nog bij, dat in het kader van de handelspolitiek, waar de Commissie verantwoordelijk is voor de uitvoering van internationale verbintenissen, een dergelijk optreden zich niet alleen doet gevoelen binnen de Gemeenschap, maar ook in de buitenlandse betrekkingen, hetgeen meebrengt dat de uitvoerende bevoegdheid van de Commissie hier uiteraard beperkter is dan in andere communautaire beleidssectoren, zoals bijvoorbeeld het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
44 Ook artikel 12 zou geen rechtvaardiging voor het bestreden besluit bieden, maar integendeel de door de Portugese regering verdedigde uitlegging van het systeem bevestigen, daar het de Commissie in staat stelt zich tevoren al in te dekken tegen de consequenties van een quotaoverschrijding door een derde land. Volgens de Portugese regering gaat het om een situatie die zich geenszins onverwacht, maar integendeel veelvuldig voordoet en dus voorzienbaar is. Zo kan de Commissie, wanneer zij lucht krijgt van een overschrijding, op grond van artikel 12 met name de automatische afgifte van invoervergunningen blokkeren, zodra 90 % van het contingent is bereikt. Bovendien hebben de leden 4 en 8 van artikel 12, die door de Commissie zijn aangevoerd als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit, juist ten doel de inachtneming van de kwantitatieve maxima te waarborgen, en niet extra vergunningen te verlenen. In het bijzonder kan de snelle oplossing waarvan sprake in artikel 12, lid 4, bestaan in de intrekking van invoervergunningen of de versterking van de controlemechanismen.
45 De Commissie betoogt daarentegen, dat de haar in artikel 8 van verordening nr. 3030/93 verleende bevoegdheden vanzelfsprekend en met name in een geval als hier in geding, de bevoegdheid inhouden extra invoervergunningen af te geven. In casu is trouwens aan alle voorwaarden voor een dergelijke maatregel voldaan: in de eerste plaats de aankomst op communautair grondgebied van textielproducten waarvoor de Chinese autoriteiten een uitvoervergunning hebben afgegeven, in de tweede plaats de goede trouw van de bij de toekenning van die vergunningen belanghebbende ondernemers, en ten slotte het verzoek van sommige lidstaten de aan de grens tegengehouden goederen vrij te geven. Volgens haar was het besluit dan ook noodzakelijk om te zorgen, dat de betrokken ondernemers, wier goede trouw de Portugese regering niet in twijfel trekt, hiervoor niet zouden moeten boeten en eventueel fatale verliezen zouden lijden, en dat sommige lidstaten geen maatregelen nemen die het hele communautaire stelsel van kwantitatieve maxima zouden kunnen doorkruisen. Deze uitlegging van artikel 8 vindt bevestiging in de nieuwe tekst van dit artikel, dat in de tweede alinea het begrip "bijzondere omstandigheden" uitbreidt tot gevallen van overschrijding van de kwantitatieve maxima na afgifte van uitvoervergunningen.
46 De Commissie merkt voorts op, dat het in casu onmogelijk was geen rekening te houden met de duidelijk abnormale omstandigheid dat de overschrijding te wijten was aan een storing in het Chinese computersysteem, dat de gegevens bevatte over de afgifte van uitvoervergunningen voor textielproducten, en met het feit dat de overschrijding zo onverwacht was, dat preventieve maatregelen onmogelijk waren.
47 In ieder geval, zo zegt de Commissie nog, waren met het bestreden besluit niet enkel de contingenten voor 1995 verhoogd, maar tevens de contingenten voor 1996 met dezelfde hoeveelheden verlaagd.
48 Ten slotte moet volgens de Commissie, in tegenstelling tot hetgeen verzoekster staande houdt, artikel 8 in ruime zin worden uitgelegd en moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de bepalingen van artikel 12, leden 4 en 8, van verordening nr. 3030/93. Lid 4 verplicht de Commissie bij overschrijding van de kwantitatieve maxima contact op te nemen met de autoriteiten van het derde land, teneinde een oplossing te vinden voor de gevolgen van een dergelijke overschrijding door het leverende land. Op grond van lid 8 van dit artikel zou die oplossing een vergunning voor extra importen kunnen inhouden. Een maatregel tot normale flexibele toepassing is dus niet de enig mogelijke maatregel, want anders zou lid 8 geen zin hebben. Deze uitlegging vindt bevestiging in de rechtspraak van het Hof, volgens welke de door de Raad aan de Commissie gedelegeerde uitvoeringsbevoegdheden ruim moeten worden uitgelegd, zodat zij in een geval als het onderhavige een bij wijze van veiligheidsklep te gebruiken autonoom beheersinstrument kunnen vormen.(22)
49 Ook zou er in het onderhavige geval geen enkele oplossing mogelijk zijn geweest voor het probleem dat de Chinese autoriteiten te veel uitvoervergunningen hadden afgegeven, indien de aangewezen maatregel die van artikel 12, lid 1, was geweest, dat wil zeggen het blokkeren van de beschikbare hoeveelheden zodra de quotumgrens van 90 % was bereikt.
50 Om de gegrondheid van de argumenten van de Portugese regering te beoordelen, dienen wij nader in te gaan op de bevoegdheden die de Raad op grond van de betrokken bepalingen van het Verdrag (artikel 145, derde streepje, en artikel 155, vierde streepje) in casu aan de Commissie heeft verleend, alsmede op de juiste draagwijdte daarvan.
51 Bij verordening nr. 3030/93 heeft de Raad aan de Commissie bepaalde taken gedelegeerd voor de toepassing van de gemeenschappelijke handelspolitiek in de sector textielinvoer in de Gemeenschap. Met name, en dat is hier van belang, heeft hij de Commissie de bevoegdheid verleend de invoercontingenten te beheren.
52 Om inzicht te krijgen in de draagwijdte van die delegatie, dient men te zien naar de bepalingen in die verordening betreffende de procedure van toezicht op die contingenten.
53 Volgens artikel 12 geven de nationale autoriteiten de Commissie kennis van de aangevraagde hoeveelheden voor invoervergunningen en bevestigt de Commissie "dat de aangevraagde hoeveelheden voor invoer beschikbaar zijn, in de volgorde waarin zij de kennisgevingen van de lidstaten heeft ontvangen" (lid 1).(23) Indien er redenen zijn om aan te nemen, dat de verwachte aanvragen voor invoervergunningen de in de verordening vastgestelde kwantitatieve maxima wellicht overschrijden, kan de Commissie, na instemming van het Comité textielproducten - dat wil zeggen overeenkomstig de procedure van artikel 17 van verordening nr. 3030/93 -, de invoer beperken tot 90 % van de betrokken kwantitatieve maxima. Kennisgevingen waarvoor geen bevestiging kan worden gegeven, omdat de gevraagde hoeveelheden niet langer beschikbaar zijn binnen het kwantitatieve maximum van de Gemeenschap, worden door de Commissie opgeslagen in de chronologische volgorde waarin zij zijn ontvangen, en in diezelfde volgorde bevestigd zodra er nieuwe hoeveelheden beschikbaar komen, "bijvoorbeeld via de flexibiliteit waarin artikel 7 voorziet". In dat geval neemt de Commissie onmiddellijk contact op met de autoriteiten van het leverende land "teneinde de kwestie op te helderen en snel een oplossing te vinden" (artikel 12, lid 4). Ingevolge artikel 12, lid 8, ten slotte kan de Commissie, steeds overeenkomstig de procedure van artikel 17, "alle maatregelen nemen die voor de uitvoering [van de haar in artikel 12 uitdrukkelijk verleende bevoegdheden] nodig zijn".
54 De verordening bepaalt voorts, dat de Commissie toezicht houdt op de wijze waarop de autoriteiten van derde landen gebruik maken van de mogelijkheid uitvoervergunningen voor iets hogere hoeveelheden af te geven dan de communautaire maxima, rekening houdend met de door de Raad vastgestelde flexibiliteitspercentages, die gewoonlijk zijn voorzien in de internationale overeenkomsten tussen de Gemeenschap en de verschillende leverende landen (artikel 7 van de verordening).
55 In artikel 8 van de verordening heeft de Raad voorts de Commissie de bevoegdheid toegekend, "als in bijzondere omstandigheden behoefte bestaat aan extra invoer", de invoer toe te staan van grotere hoeveelheden dan de vastgestelde quota en de toegestane extra hoeveelheden volgens het flexibiliteitsmechanisme van artikel 7. Voor de vaststelling van die maatregelen geldt de comitéprocedure van artikel 17. Met name "in dringende gevallen opent de Commissie binnen vijf werkdagen na ontvangst van een verzoek van een lidstaat het overleg in het [textiel]comité (...) en neemt zij binnen 15 werkdagen na diezelfde datum een besluit" (artikel 8, tweede alinea).
56 Uit deze bepalingen blijkt duidelijk, dat ook al hebben de bevoegdheden van de Commissie op het gebied van de communautaire invoercontingenten voor textielproducten betrekking op de tenuitvoerlegging van een regelgeving van de Raad, zij niet zuiver uitvoerend van aard zijn, maar een ruime beoordelingsmarge voor de Commissie meebrengen.(24) Zoals bekend, moeten de krachtens de artikelen 145, derde streepje, en 155, vierde streepje, van het Verdrag door de Raad aan de Commissie verleende bevoegdheden ruim worden uitgelegd in die zin, dat zij alle noodzakelijke verrichtingen voor de tenuitvoerlegging van de regels van de Raad moeten omvatten. Zoals uit 's Hofs rechtspraak blijkt, moeten de enige grenzen van die bevoegdheid niet worden gezocht in de letterlijke inhoud van de delegatie, maar in de algemene hoofddoelen van de uit te voeren regeling. De uitoefening van die bevoegdheid mag dus geen enkele verandering of verschuiving in het door de Raad aangegeven uitgangssysteem brengen.(25)
57 Anders dan de Portugese regering, zie ik, op het punt van uitlegging, in casu dan ook geen enkel beletsel om de Commissie de bevoegdheid toe te kennen bepaalde besluiten van "buitengewone flexibiliteit" te nemen. Het gaat hier om besluiten op grond waarvan niet alleen de door de Raad in zijn verordening vastgestelde kwantitatieve maxima, maar ook de in artikel 7 van die verordening genoemde flexibiliteitspercentages kunnen worden overschreden.
58 Artikel 8, betreffende "extra invoer", heeft uitdrukkelijk, zij het in algemene bewoordingen, betrekking op besluiten houdende maatregelen waarin artikel 7 niet voorziet en die noodzakelijkerwijs invoervergunningen inhouden voor grotere hoeveelheden dan geregeld in de contingenten en in de juist door het flexibiliteitsstelsel toegelaten additionele hoeveelheden.
59 Omgekeerd ben ik er niet zo zeker van, dat die bevoegdheid kan worden gebaseerd op het door de Commissie als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit aangevoerde artikel 12, leden 4 en 8, van de verordening. Mijns inziens heeft artikel 12 namelijk enkel betrekking op de procedure van toezicht op de naleving van de kwantitatieve maxima en niet tevens op de mogelijkheid voor de Commissie om die maxima te wijzigen. Scherper gezegd: lid 4 betreft alleen de contacten met de autoriteiten van het leverende land, indien dat land uitvoervergunningen heeft afgegeven voor hoeveelheden die niet meer beschikbaar zijn. Dergelijke contacten met autoriteiten van derde landen kunnen niet leiden tot overeenkomsten om de door de Raad vastgestelde kwantitatieve maxima te overschrijden, aangezien een delegatie in die zin noch uit de letter van artikel 12 noch uit het systeem in zijn geheel is af te leiden. Ook lid 8 van artikel 12 bevat geen delegatie van dien aard: het is een algemene stoplapregel die de Commissie mijns inziens slechts de bevoegdheid geeft alle maatregelen te nemen die voor de "uitvoering" van artikel 12 nodig zijn, dat wil zeggen procedureregels voor het beheer van de beschikbare contingenten.
60 Bijgevolg kan artikel 8 van verordening nr. 3030/93 de enige rechtsgrondslag van het bestreden besluit zijn.
61 Alsdan zal moeten worden uitgemaakt, wat onder het begrip "bijzondere omstandigheden" in artikel 8 moet worden verstaan, en wel met name of de gemeenschapswetgever hiermee heeft willen duiden op omstandigheden van uitzonderlijke aard, hetgeen zou betekenen dat deze bepaling niet ruim mag worden uitgelegd.
62 Het is in ieder geval duidelijk, dat het in deze bepaling gaat om de vaststelling van buitengewone maatregelen. Zij is immers een afwijking van hetgeen in het gehele systeem van de verordening is bepaald, aangezien zij overschrijdingen van de invoer van textielproducten toelaat. Het uitzonderlijk karakter van de bepaling blijkt ook uit de bewoordingen ervan, daar uitdrukkelijk wordt verwezen naar "bijzondere omstandigheden" die extra importen boven de in bijlage V, dat wil zeggen de door de Raad vastgestelde, hoeveelheden rechtvaardigen. In dit verband wil ik er overigens wel op wijzen dat, anders dan wat de Commissie ter terechtzitting opmerkte, de wijziging van artikel 8 bij verordening nr. 824/97, waarbij in de tweede alinea extra invoermogelijkheden in soortgelijke gevallen als het onderhavige zijn ingevoerd, het uitzonderlijk karakter van de bepaling geenszins uitsluit, doch juist bevestigt, daar de Raad zich ertoe beperkt, bepaalde voorwaarden en toepassingen voor dergelijke vergunningen aan te geven, hetgeen de reikwijdte van de delegatie door de Raad beperkt en niet uitbreidt. Indien derhalve de in artikel 8 neergelegde regels een uitzonderlijk karakter hebben, kunnen de voorwaarden waaronder extra invoermogelijkheden kunnen worden toegestaan, niet extensief worden uitgelegd.
63 Wij dienen thans dus na te gaan, of er in casu sprake is van bijzondere omstandigheden in die zin, dat wil zeggen omstandigheden die een machtiging tot afgifte van extra invoervergunningen kunnen rechtvaardigen - anders gezegd: of de afgifte van een aantal uitvoervergunningen voor een te grote hoeveelheid door een leverend land, de Volksrepubliek China, als gevolg van een storing in het computersysteem van dat land, een "bijzondere omstandigheid" is in de zin van artikel 8 van verordening nr. 3030/93. Ik beantwoord deze vraag ontkennend, en wel op verschillende gronden.
64 In de eerste plaats vindt de overschrijding haar oorsprong in het beheer van het systeem door het derde land. Het betreft hier derhalve niet een externe omstandigheid die geheel buiten het mechanisme van toezicht op de internationale handel in die producten ligt, dus die, zoals verweerster stelt, totaal onvoorzienbaar is, doch om een risico dat in de procedure van toezicht besloten ligt. In de tweede plaats heeft de Commissie allerminst aangetoond, dat de onterechte afgifte van vergunningen door de Chinese autoriteiten onmiddellijk katastrofale gevolgen had, waardoor de gemeenschapsinstelling totaal werd verrast, zodat zij niet in staat was de nodige correctiemaatregelen te nemen om de naleving van de contingenten te waarborgen. Ten slotte verschaft verordening nr. 3030/93, in het bijzonder artikel 12, de Commissie de middelen voor een snelle oplossing in een situatie als de onderhavige: immers, indien er "in uitzonderlijke gevallen" redenen zijn om aan te nemen dat de autoriteiten van het leverende land uitvoervergunningen hebben afgegeven voor grotere hoeveelheden dan waarin de verordening voorziet, kan de Commissie "de toegewezen hoeveelheid beperken tot 90 % van de [betrokken] kwantiteit" en de overige 10 % toebedelen overeenkomstig de procedure van artikel 17, in beginsel dus na gunstig advies van het Comité textielproducten (artikel 12, lid 1). Bovendien kan de Commissie onmiddellijk contact opnemen met de autoriteiten van het leverende land, teneinde de kwestie op te helderen en snel een oplossing te vinden (artikel 12, lid 4). In ieder geval kan zij alle maatregelen nemen die voor het beheer van de contingenten nodig zijn, binnen de door de Raad hieraan gestelde grenzen (artikel 12, lid 8).(26)
65 Op grond van een en ander meen ik, dat in casu geen sprake is van "bijzondere omstandigheden" die op zich de machtiging tot extra invoer in de zin van artikel 8 hadden kunnen rechtvaardigen, en dat de Commissie dan ook niet bevoegd was het bestreden besluit te nemen.
66 Tegen deze conclusie kan men niet, zoals de Commissie doet, de goede trouw van de ondernemingen inbrengen, die gelegen zou zijn in het feit dat zij hebben gehandeld op grond van de door de Chinese autoriteiten afgegeven uitvoervergunningen. Het lijkt mij duidelijk, dat een oplettend ondernemer het systeem, en dus de waarde van de uitvoervergunning op zich, heel goed zal kennen. Al wordt deze vergunning in beginsel automatisch gevolgd door een invoervergunning van de autoriteiten van de lidstaten, toch kan er niet van worden uitgegaan dat de door het derde land afgegeven vergunning de mogelijkheid of zelfs het recht van invoer van de gecontingenteerde producten in de Gemeenschap impliceert.
- Schending van de beginselen van attributieve bevoegdheid en institutioneel evenwicht
67 De Portugese regering betoogt, dat de Commissie met een besluit als het onderhavige, waarbij een "buitengewone flexibiliteit" wordt aanvaard, het in artikel 4, lid 1, EG-Verdrag neergelegde beginsel van attributieve bevoegdheid heeft geschonden door taken uit te oefenen die niet binnen de haar door het Verdrag of het afgeleide gemeenschapsrecht verleende bevoegdheden vallen. Dit beginsel veroorlooft gemeenschapsinstellingen immers in geen geval, taken te verrichten die niet tot hun bevoegdheden behoren, zelfs al zouden die instellingen menen, dat die taken noodzakelijk zijn voor het verwezenlijken van prioritaire doeleinden op communautaire beleidsgebieden.
68 Tevens zou de Commissie volgens de Portugese regering het met het legaliteitsbeginsel samenhangende beginsel van institutioneel evenwicht hebben geschonden door zich, onder het mom van uitoefening van een beheersactiviteit, een in het Verdrag (artikelen 113, lid 2, en 115, eerste en vierde alinea) duidelijk aan de Raad voorbehouden bevoegdheid aan te matigen.
69 De Commissie merkt hieromtrent slechts op, dat de aangevoerde middelen zuiver "accessoir" zijn en dus moeten worden geacht deel uit te maken van het eerste middel. Voorts is zij van oordeel, dat het bestreden besluit geen enkele wijziging brengt in het algemene niveau van de door de Raad vastgestelde invoerbeperkingen en dat zij op grond van verordening nr. 3030/93 was gemachtigd afwijkende maatregelen te nemen, zodat er in casu geen sprake is van inbreuk op het beginsel van institutioneel evenwicht.
70 Ik sluit mij bij deze zienswijze van de Commissie aan. Beide middelen, die uitgaan van een schending van de beginselen van attributieve bevoegdheid en institutioneel evenwicht, betreffen hier in feite de niet-nakoming door de Commissie van de bepalingen die haar de bevoegdheid tot het nemen van het bestreden besluit toekennen. Het onderzoek van de gegrondheid ervan moet mijns inziens derhalve deel uitmaken van het onderzoek naar de schending van verordening nr. 3030/93.
71 Wat met name de niet-nakoming van het beginsel van attributieve bevoegdheid betreft, verwijs ik slechts naar mijn voorgaande opmerkingen over de schending van verordening nr. 3030/93, speciaal artikel 8.
72 Wat dan het beginsel van institutioneel evenwicht betreft, volsta ik met de opmerking, dat deze in de rechtspraak ontwikkelde algemene rechtsregel vooral betrekking heeft op de verhouding tussen de instellingen en meer in het bijzonder met de eerbiediging, door de instellingen, van elkaars bevoegdheden. Uiteraard wordt het institutionele evenwicht geschonden wanneer een instelling een taak verricht waartoe zij niet bevoegd is, maar juist in het omgekeerde geval is dit beginsel ten volle van toepassing, namelijk wanneer een instelling, met volledige inachtneming van haar bevoegdheden, de uitoefening van de bevoegdheden van de andere op een of andere manier beperkt.(27)
73 Zodra derhalve in casu is vastgesteld, dat aan de voorwaarden voor toelating van extra invoer uit China niet is voldaan en dat de Commissie dan ook niet bevoegd was het bestreden besluit te nemen, volgt daaruit tevens een schending van beide genoemde beginselen van attributieve bevoegdheid en institutioneel evenwicht.
- Schending van de overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Volksrepubliek China
74 Volgens de Portugese regering is het bestreden besluit onverenigbaar met de overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Volksrepubliek China betreffende de handel in textielproducten, niet alleen omdat het de uitdrukkelijke grenzen overschrijdt die in deze overeenkomst zijn gesteld aan de mogelijkheid de voor de volgende jaren vastgestelde hoeveelheden eerder te gebruiken(28), maar ook omdat het strijdig is met de logica die ten grondslag lag aan de sluiting, door de Raad, van de verschillende verlengingsovereenkomsten: ingevolge deze overeenkomsten, zoals uitgelegd door de Portugese regering, werd immers het jaarlijkse groeipercentage van de in de Gemeenschap importeerbare hoeveelheden geleidelijk verlaagd en werden de flexibiliteitspercentages algemeen verminderd.
75 Ook dit middel komt uiteindelijk neer op de grief, dat de aan de Commissie toegekende bevoegdheid om een handelspolitiek besluit als het onderhavige vast te stellen, niet in acht is genomen.
76 In feite moet men bij een beschouwing van de door verzoekster beweerde tegenstelling tussen het communautaire besluit om de invoer in de Gemeenschap van een grotere hoeveelheid Chinese textielproducten dan vastgesteld in de overeenkomst met het leverende land toe te laten, en deze overeenkomst, redelijkerwijs aannemen dat een eenzijdige handeling van de Gemeenschap, die het derde land beoogt te begunstigen en die uitgaat van het liberalisatiedoel dat eigen is aan de overeenkomst betreffende de handel in textielproducten, op geen enkele bepaling van die overeenkomst inbreuk maakt.
77 De internationale overeenkomst wordt hier in feite een maatstaf voor de legaliteit van de handeling met betrekking tot haar interne werking voor de Gemeenschap, dat wil zeggen ten aanzien van de lidstaten die evenzeer adressaten zijn van het betwiste besluit. Een dergelijke analyse dringt zich zeer zeker op, omdat de lidstaten geen partij waren - behalve zeer indirect via de in artikel 17 van verordening nr. 3030/93 beschreven comitéprocedure - bij de besluitvorming voor de betrokken maatregel. In feite zou een besluit van de Raad, waarbij aan de Volksrepubliek China - op grond van een eenzijdige handeling of een overeenkomst met dit land - de mogelijkheid wordt gegeven de in casu door de Commissie toegelaten hoeveelheden in de Gemeenschap binnen te brengen, moeten worden gezien als een autonome daad van handelspolitiek ten opzichte van de overeenkomst met de Volksrepubliek China, dus als een zelfstandige rechtsbron los van die overeenkomst.
78 Het eigenlijke probleem is hier dus, nogmaals, het punt van een daartoe strekkende delegatie van de Raad, die het te dezen bevoegde orgaan is krachtens artikel 113 EG-Verdrag, evenals de draagwijdte van die delegatie. Dienaangaande verwijs ik naar mijn opmerkingen, met name in de punten 50 tot en met 66, over het eerste aangevoerde middel.
- Schending van het beginsel inzake bescherming van gewettigd vertrouwen
79 De Portugese regering voert ten slotte schending van het beginsel inzake bescherming van gewettigd vertrouwen aan, zowel jegens de producenten, vooral in de Portugese textielindustrie, als jegens de importeurs van producten uit andere leverende landen, aangezien een besluit om in de overeenkomst met het derde land niet afgesproken importen toe te laten, afbreuk doet aan de verwachtingen op grond van de bepalingen in de overeenkomst met de Volksrepubliek China. Dat dergelijke maatregelen van "buitengewone flexibiliteit" veelvuldig voorkomen, doet niet af aan hun onvoorzienbaarheid.
80 De Commissie merkt hieromtrent op, enerzijds, dat de Portugese regering niet heeft aangetoond, dat de bestreden handeling de ondernemers in die sector schade heeft toegebracht, en, anderzijds, dat het besluit in geding niet kan worden beschouwd als een voor een oplettend ondernemer onvoorzienbare handeling. Zij herinnert eraan, dat volgens de rechtspraak van het Hof ondernemers niet zonder meer mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die zich ertoe leent veranderingen te ondergaan.
81 Naar mijn mening is voor dit middel geen steun te vinden. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, kan een regeling gelijk de onderhavige, waarbij per categorie producten uit verschillende leverende landen algemene importhoeveelheden worden vastgesteld, niet worden geacht bij de verschillende ondernemers concrete en welbepaalde verwachtingen te wekken, die grond kunnen opleveren voor het gewettigd vertrouwen, dat de geldende regeling niet zal worden gewijzigd. Voorts zij in dit verband gewezen op de vaste rechtspraak, dat op grond van het vertrouwensbeginsel niet mag worden aangenomen dat een regeling ongewijzigd zal blijven, vooral in sectoren - zoals de invoer van textiel - waar de regels voortdurend moeten worden aangepast aan de economische ontwikkeling.(29)
V - Het verzoek tot beperking van de gevolgen van het arrest tot nietigverklaring
82 De Commissie verzoekt subsidiair, ingeval het beroep zou worden toegewezen, de feitelijke gevolgen van het bestreden besluit in stand te houden; indien immers het arrest een in de tijd beperkte werking heeft, kan worden voorkomen, dat de uitoefening van de rechten waartoe de vergunning van extra importen over 1995 in de rechtssfeer van de ondernemers aanleiding kon geven, wordt verkort en dat bovendien het gewettigd vertrouwen dat met name bij de nationale autoriteiten heeft kunnen postvatten door de vaststelling van het besluit en de aannemelijke wettigheid ervan, wordt beschaamd.
83 Naar mijn mening dient dit verzoek te worden afgewezen, want ik denk niet dat er nog eventuele rechten of andere subjectieve situaties zijn, die door een vernietiging ex tunc van het bestreden besluit kunnen worden aangetast. Immers, de goederen die op grond van het bestreden besluit reeds in de Gemeenschap zijn ingevoerd en zich aldaar in het vrije verkeer bevinden, zijn niet meer te achterhalen. En de eventueel nog bestaande rechten op invoer die nog niet zijn uitgeoefend, zijn gegrond op een onwettig besluit, waarvan de nietigverklaring niet tot gevolg kan hebben dat toepassing van artikel 174, tweede alinea, van het Verdrag is gerechtvaardigd. Een wijziging van de invoerregeling is immers een risico dat nu eenmaal typisch deel uitmaakt van de bezigheid van de ondernemer die, juist zoals hij er de voordelen uittrekt, ook de normale risico's ervan moet dragen (volgens het bekende adagium "ubi commoda ibi incommoda"). Een beperking van de gevolgen van een dergelijke nietigverklaring, op grond van artikel 174, tweede alinea, van het Verdrag, zou erop neerkomen, dat de rechter niet de consequenties ex tunc van de onwettigheid van de betwiste handelingen zou kunnen wegnemen, telkens wanneer die handelingen van invloed kunnen zijn op de juridische werkingssfeer van die ondernemers.
Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging:
- het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover het de vordering tot nietigverklaring betreft van de "praktijk van $buitengewone flexibiliteit' die de Commissie heeft toegepast bij het beheer van de kwantitatieve maxima voor de invoer van textielproducten in de Gemeenschap";
- het op het gunstig advies van het Comité textielproducten van 6 maart 1996 genomen besluit van de Commissie betreffende de invoer van textielproducten van oorsprong uit China, nietig te verklaren;
- het verzoek van de Commissie om, op grond van artikel 174, tweede alinea, van het Verdrag, de gevolgen van het bestreden besluit in stand te houden, af te wijzen;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
(1) - De Gemeenschap is tot het multivezelakkoord toegetreden bij besluit 74/214/EEG van de Raad van 21 maart 1974 houdende sluiting van de Regeling betreffende de internationale handel in textiel (PB L 118, blz. 1).
(2) - Protocollen tot verlenging van het multivezelakkoord zijn gesloten op respectievelijk 14 december 1977, 22 december 1981, 31 juli 1986, 31 juli 1991, 9 december 1992 en ten slotte op 9 december 1993. De Gemeenschap is tot al deze protocollen toegetreden.
(3) - PB L 336, blz. 1.
(4) - Artikel 8, lid 1, OTK bepaalt: "Hierbij wordt het Orgaan Supervisie Textielproducten ($OST') ingesteld dat tot taak heeft toe te zien op de uitvoering van deze Overeenkomst, de maatregelen op grond van deze Overeenkomst en de overeenstemming van deze maatregelen met de Overeenkomst te onderzoeken, en alle taken te vervullen waarmee het op grond van deze Overeenkomst speciaal is belast. Het OST bestaat uit een voorzitter en tien leden. De samenstelling van het OST is evenwichtig, grotendeels representatief voor de Leden en zitting in het OST wordt om toerbeurten waargenomen. De leden van het OST worden benoemd door de Leden die door de Raad voor de Handel in Goederen zijn aangewezen om zitting te hebben in het OST waarin zij hun functies op persoonlijke titel uitoefenen."
(5) - Besluit inzake de voorlopige toepassing van de overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Chinese Volksrepubliek betreffende de handel in textielproducten (PB L 380, blz. 1).
(6) - Tegenover deze mogelijkheid van uitvoer naar de Gemeenschap verplicht de Volksrepubliek China zich op haar markt de invoer van (in de bijlagen I en II van de overeenkomst genoemde) textielproducten uit de Gemeenschap aan te moedigen en te vergemakkelijken. Artikel 12, lid 1, bepaalt namelijk, dat de Volksrepubliek China "will take such measures as are necessary to avoid exacerbating and if possible to reduce, during the period of application of the Agreement, the disequilibrium in its textile trade balance with the Community".
(7) - Zie artikel 13 van protocol A van de basisovereenkomst. Omtrent de procedure is in artikel 16, leden 2 en 3, bepaald: "2. The consultation procedures referred to in this Agreement shall be governed by the following rules:
- any request for consultations shall be notified in writing to the other Party,
- the request for consultations shall be followed within a reasonable period (and in any case not later than 15 days following the notification) by a statement setting out the reasons and circumstances which, in the opinion of the requesting Party, justify the submission of such a request,
- the Parties shall enter into consultations within one month at the latest of notification of the request, with a view to reaching agreement on a mutually acceptable conclusion within one further month at the latest.
3. The Community may request consultations in accordance with paragraph 2 when it ascertains that during a particular year of application of the Agreement difficulties arise in the Community or one of its regions from a sharp and substantial increase, by comparison to the preceding year, in imports of a given category of Group I subject to the quantitative limits set out in Annex III."
(8) - De overeenkomst is door de Gemeenschap gesloten bij verordening (EEG) nr. 2616/85 van de Raad van 16 september 1985 betreffende de sluiting van de overeenkomst inzake commerciële en economische samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Volksrepubliek China (PB L 250, blz. 1). Artikel 15 van deze samenwerkingsovereenkomst regelt de instelling van een gemengde commissie, "samengesteld uit vertegenwoordigers van de beide overeenkomstsluitende partijen".
(9) - PB L 275, blz. 1.
(10) - Verordening van de Raad van 22 december 1994 tot wijziging van verordening nr. 3030/93 (PB L 349, blz. 85).
(11) - De Volksrepubliek China komt niet voor in de lijst van exportlanden.
(12) - Artikel 8, leden 1 en 2, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 824/97 van de Raad van 29 april 1997 (PB L 119, blz. 1), luidt als volgt:
"Wanneer het in bepaalde omstandigheden nodig blijkt voor een of meer productcategorieën grotere hoeveelheden in te voeren dan de in bijlage V vermelde hoeveelheden, kunnen op initiatief van de Commissie of van een of meer lidstaten voor een bepaald contingentjaar extra invoermogelijkheden worden toegestaan volgens de in artikel 17 omschreven procedure.
Indien de autoriteiten van het leverende land dergelijke extra mogelijkheden hebben toegestaan terwijl het maximum reeds was bereikt, dan wordt een overeenkomstige hoeveelheid afgetrokken van het kwantitatieve maximum:
- van een of meer productcategorieën van dezelfde groep of subgroep producten, voor het lopende contingentjaar (mits deze hoeveelheid niet groter is dan 3 % van het kwantitatieve maximum voor de categorie waarvoor de extra mogelijkheden zijn toegestaan) en/of
- van dezelfde productcategorie, voor het volgende contingentjaar."
(13) - Zie hieromtrent bijlage 1 bij het verzoekschrift.
(14) - Zie verslag van de 413e vergadering van het Comité textielproducten van 6 maart 1996 (bijlage III bij het verzoekschrift).
(15) - Zie verslag van de 414e vergadering van het Comité textielproducten van 12 maart 1996, blz. 2 (bijlage VI bij het verzoekschrift).
(16) - Zie voetnoot 15.
(17) - Zie bijvoorbeeld arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, Jurispr. blz. 263, punten 38-43), en 30 juni 1993, Parlement/Raad en Commissie (C-181/91 en C-248/91, Jurispr. blz. I-3685).
(18) - Arrest van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad (131/86, Jurispr. blz. 905, punt 29); zie ook arresten van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad (68/86, Jurispr. blz. 855, punt 24), 9 november 1995, Duitsland/Raad (C-426/93, Jurispr. blz. I-3723, punt 21), 26 maart 1996, Parlement/Raad (C-271/94, Jurispr. blz. I-1689, punt 34), en 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad (C-84/94, Jurispr. blz. I-5755, punt 19). Tevens wijs ik er nog op, dat het Hof in zijn arrest van 9 augustus 1994, Frankrijk/Commissie (C-327/91, Jurispr. blz. I-3641, punt 36), heeft verklaard, dat "een eenvoudige praktijk niet kan prevaleren boven de verdragsregels".
(19) - Ik wil er hier op wijzen, dat de OTK zelf flexibiliteitsmaatregelen niet verbiedt, maar de deelnemende staten slechts verplicht geen wijziging te brengen in de aan het controleorgaan meegedeelde bepalingen die, op grond van de bilaterale MVO-overeenkomsten, gelden in de periode van twaalf maanden die aan de inwerkingtreding van de WHO voorafgaat, en die de toepassing op kwantitatieve maxima van "de gecombineerde mogelijkheden van overboeking, overdracht en vervroegde benutting" verbieden (artikel 2, lid 16).
(20) - De Portugese regering heeft de verklaring niet kunnen overleggen, daar de Raad hiertoe geen toestemming had gegeven.
(21) - Arresten van 15 mei 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Jurispr. blz. 2039, punt 13), en 2 mei 1990, Scarpe (C-27/89, Jurispr. blz. I-1701).
(22) - Arrest van 17 oktober 1995, Nederland/Commissie (C-478/93, Jurispr. blz. I-3081, punten 30 en 32).
(23) - De kennisgevingen worden elektronisch meegedeeld via het hiervoor opgezette geïntegreerde netwerk (artikel 12, lid 3, van verordening nr. 3030/93).
(24) - Het Hof heeft zich bij herhaling uitgesproken voor de rechtmatigheid van bevoegdheidsdelegaties die niet uitsluitend van uitvoerende aard zijn: zie arresten van 6 juli 1982, Frankrijk, Italië en Verenigd Koninkrijk/Commissie (188/80, 189/80 en 190/80, Jurispr. blz. 2545, punt 6), 24 oktober 1989, Commissie/Raad (16/88, Jurispr. blz. 3457, punt 11), en 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie (C-240/90, Jurispr. blz. I-5383).
(25) - Zie in deze zin arresten van 30 oktober 1975, Rey Soda e.a. (23/75, Jurispr. blz. 1279, punt 14), en 13 november 1991, Frankrijk/Commissie (C-303/90, Jurispr. blz. I-5315). Advocaat-generaal Tesauro heeft in deze laatste zaak terecht opgemerkt, dat niets de Commissie belet, in de uitoefening van gedelegeerde bevoegdheden de in de handeling van de Raad vervatte regelgeving aan te vullen; "de toepassingsbepalingen van een rechtsregel [bevatten evenwel] per definitie minstens de bijzonderheden betreffende de uit die regel voortvloeiende verplichtingen en dus een gedetailleerde regeling die noodzakelijkerwijs een reeks specifieke verplichtingen inhoudt", doch zij kunnen geen enkele wijziging van de basisregels inhouden.
(26) - Een dergelijke procedure voor de opschorting van de afgifte van invoervergunningen en van contact met de autoriteiten van het leverende land komt ook voor in de overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Volksrepubliek China (artikel 13, lid 1, van protocol A bij de basisovereenkomst).
(27) - Ik wijs hier op de rechtspraak van het Hof over de verplichting tot raadpleging van het Parlement in de wetgevingsprocedure, welke in de gevallen waarin het Verdrag dat verlangt, "een wezenlijk vormvoorschrift vormt, waarvan de niet-naleving tot nietigheid van de betrokken handeling leidt", aangezien de daadwerkelijke deelneming van het Parlement aan de communautaire regelgeving is te zien als "een wezenlijk bestanddeel van het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht" (zie, onder meer, arrest van 10 juni 1997, Parlement/Raad, C-392/95, Jurispr. blz. I-3213, punt 14).
(28) - Volgens artikel 5 van de overeenkomst mag tot maximaal 5 % van de voor elk jaar vastgestelde hoeveelheid reeds tevoren worden gebruikt.
(29) - Zie, laatstelijk, arrest van 29 januari 1998, Lopex Export (C-315/96, Jurispr. blz. I-317, punten 28-30).