Hof van Justitie EU 13-11-1990 ECLI:EU:C:1990:391

Het rechtszekerheidsbeginsel

De eerste door de nationale rechter genoemde grond voor ongeldigheid betreft de verenigbaarheid van de richtlijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Dienaangaande is betoogd, dat de richtlijn elke wetenschappelijke grondslag ontbeert, welke de juistheid aantoont van de opvattingen betreffende de volksgezondheid en van de ongerustheid van de consumenten, welke de aanleiding waren voor de vaststelling van de richtlijn, alsook dat de richtlijn het gewettigd vertrouwen van de handelaren schendt, die erop mochten vertrouwen, dat de onderhavige stoffen, zolang er geen objectief gegronde twijfel omtrent hun onschadelijkheid, hun doeltreffendheid en hun kwaliteit bestond, niet zouden worden verboden.

Zelfs wanneer, zoals verzoekers in het hoofdgeding stellen, moet worden aangenomen, dat het rechtszekerheidsbeginsel verlangt dat alle door de gemeenschapsinstellingen genomen maatregelen op een rationele en objectieve grondslag moeten berusten, dient het rechterlijk toezicht ter zake zich, gelet op de aan de Raad toegekende discretionaire bevoegdheid bij de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, te beperken tot het onderzoek of bij de vaststelling is gedwaald of misbruik van bevoegdheid is gemaakt, dan wel of het betrokken orgaan de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid kennelijk heeft overschreden.

In het licht van het voorgaande kan het argument dat er wetenschappelijke bewijzen bestaan, waaruit blijkt dat de vijf in geding zijnde hormonen onschadelijk zijn, niet worden aanvaard. Zonder dat instructiemaatregelen behoeven te worden gelast om de juistheid van deze bewering te onderzoeken, kan worden volstaan met de opmerking dat de Raad, geconfronteerd met uiteenlopende beoordelingen door de nationale autoriteiten van de Lid-Staten, die tot uiting komen in de verschillen tussen de bestaande nationale wetgevingen, binnen de aan de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid gestelde grenzen is gebleven, toen hij besloot de betrokken hormonen te verbieden en aldus tegemoet te komen aan de ongerustheid die door het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en verscheidene consumentenorganisaties tot uiting was gebracht.

Evenmin heeft deze richtlijn het gewettigd vertrouwen van de handelaren geschonden, die door het verbod op het gebruik van de betrokken hormonen werden getroffen. In richtlijn 81/602/EEG van de Raad van 31 juli 1981 betreffende het verbod van bepaalde stoffen met hormonale werking en van stoffen met thyreostatische werking (PB 1981, L 222, biz. 32) wordt weliswaar opgemerkt dat het gebruik van deze stoffen nog grondig moet worden bestudeerd (vierde overweging van de considerans) en wordt de Commissie verplicht, rekening te houden met wetenschappelijke ontwikkelingen (artikel 8), doch hiermee loopt deze richtlijn niet vooruit op de conclusie die de Raad in de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid hieruit kan trekken. Bovendien mochten de handelaren in verband met de uiteenlopende beoordelingen niet verwachten, dat een verbod op de toediening van de betrokken stoffen aan dieren uitsluitend op wetenschappelijke gegevens kon worden gebaseerd.

Uit het voorgaande volgt, dat de gestelde schending van het rechtszekerheidsbeginsel niet kan worden aanvaard.

Het evenredigheidsbeginsel

Betoogd is, dat de in geding zijnde richtlijn in drie opzichten het evenredigheidsbeginsel schendt. In de eerste plaats zou een absoluut verbod op de toediening van de vijf betrokken hormonen ongeschikt zijn ter verwezenlijking van de gestelde doeleinden, omdat het in de praktijk onmogelijk zou zijn toe te passen en tot het ontstaan van een gevaarlijke zwarte markt zou leiden. In de tweede plaats zou een absoluut verbod niet nodig zijn, omdat de ongerustheid van de consumenten gewoon door het verspreiden van inlichtingen en adviezen zou kunnen worden weggenomen. Ten slotte zou het bestreden verbod veel grotere nadelen meebrengen — inzonderheid zeer hoge financiële verliezen voor de handelaren — dan de voordelen in het algemeen belang die het zou hebben.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof maakt het evenredigheidsbeginsel deel uit van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Volgens dit beginsel zijn maatregelen waarbij economische activiteiten worden verboden, slechts wettig wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande, dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.

Met betrekking tot de vraag evenwel, in hoeverre deze voorwaarden voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, moet voor ogen worden gehouden, dat de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 en 43 EEG-Verdrag toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve kan aan de wettigheid van op dit gebied vastgestelde maatregelen slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie met name het arrest van 11 juli 1989, zaak 265/87, Schräder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r. o. 21 en 22).

Met betrekking tot de vraag of het verbod in casu geschikt is, moet om te beginnen worden vastgesteld, dat zelfs indien de aanwezigheid van natuurlijke hormonen in alle vlees het onmogelijk maakt door keuring van dieren of vlees de aanwezigheid van verboden hormonen op te sporen, andere controlemethodes kunnen worden gebruikt, die de Lid-Staten overigens reeds moeten toepassen ingevolge richtlijn 85/358/EEG van de Raad van 16 juli 1985 tot aanvulling van voornoemde richtlijn 81/602/EEG (PB 1985, L 191, blz. 46). Bovendien is het niet duidelijk, of wanneer enkel de zogenoemde „natuurlijke” hormonen worden toegestaan, geen zwarte markt zou ontstaan voor gevaarlijke, maar minder dure stoffen. Bovendien vereist, naar de Raad op dit punt onweersproken heeft gesteld, elk stelsel van gedeeltelijke toelating kostbare controlemaatregelen, waarvan de doeltreffendheid niet is gegarandeerd. Hieruit volgt dat het betrokken verbod niet als een kennelijk ongeschikte maatregel kan worden aangemerkt.

De argumenten die zijn aangevoerd tot staving van de stelling dat het betrokken verbod niet noodzakelijk is, gaan er in feite van uit, dat de bestreden maatregel ongeschikt is om andere doeleinden te verwezenlijken dan het wegnemen van de ongerustheid van de consumenten, die overigens ongegrond zou zijn. Daar evenwel de Raad in dat opzicht niet kennelijk heeft gedwaald, mocht hij zich ook op het standpunt stellen dat de opheffing van belemmeringen van het handelsverkeer en concurrentiedistorsies, gelet op de eisen van de bescherming van de gezondheid, niet door minder belastende maatregelen kon worden bereikt, zoals het verstrekken van inlichtingen aan de consument en de etikettering van het vlees.

Ten slotte is het belang van de nagestreefde doeleinden van dien aard, dat het negatieve economische consequenties voor bepaalde handelaren kan rechtvaardigen.

Bijgevolg is het evenredigheidsbeginsel niet geschonden.

Het gelijkheidsbeginsel

Gesteld is, dat de richtlijn discriminerend is, voor zover zij in de verschillende Lid-Staten ongelijke consequenties heeft ten gevolge van de verschillende voorwaarden, omstandigheden en traditionele praktijken op het gebied van de veeteelt.

In dit verband kan worden volstaan met de opmerking dat een harmonisatiemaatregel die voordien uiteenlopende wettelijke regelingen van de Lid-Staten beoogt gelijk te maken, ontegenzeglijk verschillende gevolgen teweegbrengt, naar gelang van de voorafgaande stand van de verschillende nationale wettelijke regelingen. Wanneer de gemeenschapsregels, zoals in casu, op gelijke wijze op alle Lid-Staten worden toegepast, kan er geen sprake zijn van discriminatie.

Bijgevolg kan de gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel niet worden aanvaard.

Misbruik van bevoegdheid

Gesteld is, dat de onderhavige richtlijn onverenigbaar is met de doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die in artikel 39 EEG-Verdrag worden vermeld. Bovendien zou de richtlijn in werkelijkheid zijn bedoeld om de rundvleesproduktie te verminderen, een doel dat enkel op grond van artikel 100 EEG-Verdrag kan worden nagestreefd.

Zoals het Hof met betrekking tot voornoemde richtlijn 85/649 van de Raad, die gelijk was aan de in geding zijnde richtlijn, reeds heeft overwogen (voornoemd arrest van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad, r. o. 21 en 22), valt de onderhavige richtlijn, waar zij de voorwaarden voor de produktie en de commercialisatie van het vlees regelt met het oog op een verbetering van de kwaliteit, binnen het kader van de maatregelen, voorzien in de gemeenschappelijke marktorganisaties voor vlees, en draagt zij dus bij tot de verwezenlijking van de in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zodat de Raad bevoegd was, de richtlijn uitsluitend op artikel 43 EEG-Verdrag te baseren.

Blijkens vaste rechtspraak van het Hof (zie onder meer de arresten van 21 februari 1984, gevoegde zaken 140/82, 146/82, 221/82 en 226/82, Walzstahlvereinigung en Thyssen, Jurispr. 1984, blz. 951; 21 juni 1984, zaak 63/83, Lux/Rekenkamer, Jurispr. 1984, blz. 2447, r. o. 30) kan voorts ter zake van een handeling slechts worden gesproken van misbruik van bevoegdheid, wanneer er objectieve, ter zake dienende onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat zij uitsluitend althans hoofdzakelijk is vastgesteld ter bereiking van andere doeleinden dan gesteld, dan wel ter omzeiling van een speciale procedure waarin het Verdrag heeft voorzien om aan de betrokken omstandigheden het hoofd te bieden.

Ook al blijkt uit de aan het Hof verstrekte en door verzoekers in het hoofdgeding vermelde gegevens, dat de mogelijkheid van vermindering van de overschotten inderdaad in de loop van de vaststellingsprocedure van de richtlijn in overweging is genomen, hieruit volgt nog niet dat een dergelijke vermindering, die niet in de considerans als een van de door de richtlijn nagestreefde doeleinden is vermeld, in werkelijkheid uitsluitend, althans hoofdzakelijk, het doel van de vastgestelde regeling is geweest.

Bovendien is een van de in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid inzonderheid de stabilisering van de markten. Verder bepaalt artikel 39, lid 2, sub b en c, dat bij het tot stand brengen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid rekening moet worden gehouden met de noodzaak de dienstige aanpassingen geleidelijk te doen verlopen, en met het feit dat de landbouwsector nauw verweven is met de gehele economie. Hieruit volgt, zoals het Hof in voornoemd arrest van 23 februari 1988 (r. o. 10) overwoog, dat de doelstellingen van het landbouwbeleid aldus moeten worden opgevat dat de gemeenschapsinstellingen hun taken kunnen vervullen, rekening houdend met de ontwikkelingen in de landbouwsector en in de economie in haar geheel.

Bijgevolg kan niet worden gesteld, dat de vermindering van de overschotten van de landbouwproduktie niet tot de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid behoort.

Uit het voorgaande volgt dat ten aanzien van de richtlijn niet kan worden gesproken van misbruik van bevoegdheid.

Ontoereikende motivering

Wat de gestelde ontoereikende motivering betreft, in voornoemd arrest van 23 januari 1988 (r. o. 28 en 36) heeft het Hof reeds overwogen, dat de richtlijn genoegzaam met redenen is omkleed, met name omdat de considerans van de richtlijn duidelijk genoeg aangeeft welke doeleinden worden nagestreefd.

De grief, dat de vermindering van de vleesproduktie niet als doel is genoemd, is slechts steekhoudend wanneer een dergelijke vermindering het werkelijke of beslissende motief voor de richtlijn was. Deze stelling is echter al verworpen bij het onderzoek van de vierde vraag.

Bijgevolg kan het gestelde motiveringsgebrek niet worden aanvaard.

Schending van wezenlijke vormvoorschriften

Gesteld is, dat de onderhavige richtlijn ongeldig is wegens verscheidene proceduregebreken, daar de Raad na de nietigverklaring van de voorafgaande richtlijn bij voornoemd arrest van 23 februari 1988, de nieuwe richtlijn heeft vastgesteld zonder dat de Commissie een nieuw voorstel heeft ingediend en zonder dat het Parlement een nieuw advies heeft uitgebracht.

In de eerste plaats is gesteld, dat ten gevolge van de nietigverklaring van de voorafgaande richtlijn alle voorbereidende handelingen nietig zijn.

Opgemerkt zij, dat de richtlijn die aan de bestreden richtlijn voorafging, nietig is verklaard wegens een proceduregebrek dat uitsluitend de wijze betrof waarop zij uiteindelijk door de Raad is vastgesteld. Onder deze omstandigheden is de nietigverklaring niet van invloed op de voorbereidende handelingen van de andere instellingen.

In de tweede plaats is betoogd, dat een nieuw voorstel van de Commissie en een nieuw advies van het Europees Parlement nodig waren wegens de sedert de vaststelling van de voorbereidende handelingen opgetreden wijzigingen zowel in de samenstelling van deze instellingen ten gevolge van de toetreding van Spanje en Portugal — landen die op het gebied van de veeteelt andere tradities hebben dan de rest van de Gemeenschap — als in de stand van de wetenschappelijke kennis.

Om te beginnen tast de wijziging van de samenstelling van een instelling niet de continuïteit van de instelling zelf aan, waarvan de definitieve of voorbereidende handelingen in beginsel hun volledige werking behouden.

Voorts dienen de gemeenschapsinstellingen zelf te beoordelen, of wijzigingen van omstandigheden, van welke aard ook, al dan niet een nieuwe stellingname hunnerzijds nodig maken. Wat inzonderheid de voorstellen van de Commissie betreft, ingevolge artikel 149, lid 3, EEG-Verdrag mag deze instelling haar voorstel op elk moment wijzigen, zolang de Raad niet heeft besloten.

Ook is nog betoogd, dat het Parlement opnieuw had moeten worden geraadpleegd, nadat de Commissie haar voorstel na het door het Parlement uitgebrachte advies had gewijzigd.

Afgezien van enkele wijzigingen van technische en niet-principiële aard, is het voorstel van de Commissie in wezen in de door het Parlement aangegeven zin gewijzigd: in zijn advies had het Parlement zich voor een absoluut verbod van de vijf stoffen uitgesproken, waarover de Raad uiteindelijk overeenstemming bereikte, terwijl een voorstel was voorgelegd, waarin slechts twee stoffen werden verboden. Onder deze omstandigheden was een nieuwe raadpleging niet nodig.

Uit het voorgaande volgt, dat de onderhavige richtlijn niet ongeldig is wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften.

Het verbod van terugwerkende kracht

Gesteld is, dat de richtlijn het verbod van terugwerkende kracht schendt, daar zij op 7 maart 1988 is vastgesteld en bepaalt dat zij uiterlijk op 1 januari 1988 moet zijn uitgevoerd. Wat dit aangaat moeten twee aspecten worden onderscheiden, te weten dat van de terugwerkende kracht van strafbepalingen en dat van de terugwerkende kracht buiten strafrechtelijk gebied.

Wat het eerste aspect betreft, volgens de rechtspraak van het Hof (zie met name het arrest van 10 juli 1984, zaak 63/83, Kirk, Jurispr. 1984, blz. 2689, r. o. 22) is het beginsel dat strafbepalingen geen terugwerkende kracht mogen hebben, een beginsel dat de rechtsstelsels van alle Lid-Staten gemeen hebben en in artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden als grondrecht is erkend. Het is een van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert.

Gelijk het Hof overwoog in het arrest van 11 juni 1987 (zaak 14/86, Pretore di Salò, Jurispr. 1987, blz. 2545), kan een richtlijn uit zichzelf en onafhankelijk van een nationale wettelijke regeling ter uitvoering ervan, niet bepalend zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die in strijd met haar bepalingen handelen, noch kan zij deze aansprakelijkheid verzwaren. Geen van de bepalingen van de bestreden richtlijn beoogt een dergelijk effect.

Artikel 10 van de richtlijn, dat letterlijk is overgenomen uit de voorafgaande richtlijn die bij voornoemd arrest van 23 februari 1988 door het Hof nietig is verklaard, bepaalt, dat de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking doen treden om onder meer „uiterlijk op 1 januari 1988 aan de onderhavige richtlijn” te voldoen. Deze bepaling kan niet aldus worden uitgelegd, dat zij de Lid-Staten verplicht, maatregelen te nemen die in strijd zijn met het gemeenschapsrecht en met name met het beginsel dat strafbepalingen geen terugwerkende kracht mogen hebben. Zij kan evenmin als grondslag dienen voor strafvervolgingen die worden ingesteld op basis van bepalingen van nationaal recht die zijn vastgesteld ter uitvoering van de nietig verklaarde richtlijn en die hun enige grondslag in die richtlijn vinden.

Wat de terugwerkende kracht van de richtlijn buiten strafrechtelijk gebied betreft, het Hof heeft reeds verscheidene malen geoordeeld (zie met name het arrest van 9 januari 1990, zaak C-337/88, Società agricola fattoria alimentare, Jurispr. 1990, biz. I-1) dat, ofschoon het beginsel van rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen verzet dat een gemeenschapsbesluit reeds vóór zijn afkondiging van kracht is, hiervan bij wijze van uitzondering kan worden afgeweken, indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen. Voor de beantwoording van de prejudiciële vraag dient derhalve te worden onderzocht, of in het onderhavig geval aan die criteria is voldaan.

Daar in het onderhavig geval de voorafgaande richtlijn wegens een proceduregebrek nietig was verklaard, vond de Raad het nodig een richtlijn met dezelfde inhoud — inclusief de datum voor de uitvoering ervan — vast te stellen, ten einde te verhinderen dat er een tijdelijk rechtsvacuüm zou ontstaan, in die zin dat een gemeenschapsrechtelijke grondslag voor de nationale bepalingen die door de Lid-Staten waren vastgesteld om te voldoen aan de nietig verklaarde richtlijn, zou ontbreken.

Aangaande het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen moet worden vastgesteld, dat de periode tussen de nietigverklaring van de eerste richtlijn (23 februari 1988) en de kennisgeving van de in geding zijnde richtlijn (11 maart 1988, terwijl zij op 7 maart was vastgesteld) dan wel de bekendmaking in het Publikatieblad van 16 maart, zeer kort was, alsmede dat de voorafgaande richtlijn wegens een proceduregebrek nietig was verklaard. Onder deze omstandigheden konden de betrokkenen, wier werkzaamheden waren onderworpen aan de nationale wettelijke regeling, vastgesteld ter uitvoering van de nietig verklaarde richtlijn, niet verwachten, dat de Raad zijn opvatting inhoudelijk zou wijzigen. Hieruit volgt, dat de terugwerkende kracht van de nieuwe richtlijn niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel.

Uit het voorgaande volgt, dat de richtlijn niet indruist tegen het verbod van terugwerkende kracht.

Mitsdien moet de nationale rechterlijke instantie worden geantwoord, dat bij onderzoek van de gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van richtlijn 88/146/EEG van de Raad van 7 maart 1988 tot instelling van een verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking in de veehouderij.

Kosten

De kosten door de regeringen van het Koninkrijk Spanje, het Verenigd Koninkrijk en de Italiaanse Republiek alsmede door de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.