Hof van Justitie EU 27-10-1977 ECLI:EU:C:1977:172

De eerste vraag

De Commissie meent dat de strikte uitlegging van afwijkingen van een door het EEG-Verdrag of door bepalingen ter uitvoering daarvan rechtstreeks aan enig persoon toegekend recht, de uitsluiting inhoudt enerzijds van een ruime uitlegging van het begrip „openbare orde” die de rechten van particulieren ernstig beperkt, en anderzijds van een enge en te letterlijke uitleg van de term „maatregelen” die nationale repressieve praktijken welke beperkingen op het vrije verkeer van personen kunnen vormen, buiten het toepassingsgebied van de richtlijn laat. Een vergelijkende en teleologische interpretatie van artikel 3, leden 1 en 2 van richtlijn nr. 64/221/EEG bevestigt dat aan de term „maatregelen” een ruime uitleg moet worden gegeven. Lid 1 van artikel 2, maar nog meer de considerans van de richtlijn, alsmede artikel 56 EEG-Verdrag tonen immers aan dat onder „voorschriften” (artikel 2, lid 1, van de richtlijn) of onder „maatregelen” (artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn) moet worden verstaan elke wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling, terwijl anderzijds het Hof van Justitie in zijn arrest Rutili heeft gepreciseerd dat deze begrippen eveneens omvatten de ter toepassing van dergelijke wettelijke voorschriften genomen individuele besluiten. Het begrip „maatregel van verwijdering” omvat dus niet alleen de aan het uitvoerend gezag toekomende bevoegdheid om een onderdaan van een andere Lid-Staat het land uit te zetten, maar ook alle fasen van de uitoefening dezer bevoegdheid en met name de aanbeveling van een rechter, wanneer deze aanbeveling een noodzakelijke voorwaarde is voor de uitoefening van deze bevoegdheid en slechts door een beroep in rechte kan worden opgeheven.

De Commissie is derhalve van mening, dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat een door een rechterlijke instantie van een Lid-Staat aan het uitvoerend gezag van die staat gedane aanbeveling tot uitzetting, welke het uitvoerend gezag niet bindt maar een voorwaarde vormt voor het optreden hiervan, een „maatregel” in de zin van artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn nr. 64/221/EEG vormt.

De tweede vraag

Uit het feit dat in het arrest Bonsignore (67/74) alsmede in de conclusie van de advocaat-generaal in de zaak Royer (48/75, Jurispr. 1976, blz. 526) de nadruk wordt gelegd op het individuele karakter welke de bedreigingen van de openbare orde moeten dragen om bepaalde maat regelen te rechtvaardigen, leidt de Commissie af dat eerdere strafrechtelijke veroordelingen slechts in aanmerking kunnen worden genomen voor zover zij een aanvullend bewijs leveren dat het persoonlijk gedrag van de betrokkene een ernstig, actueel gevaar vormt voor de openbare orde, met andere woorden, dat dit persoonlijk gedrag blijk geeft van een bestaande of toekomstige neiging om in strijd met de openbare orde of veiligheid te handelen.

De derde vraag

Met betrekking tot het begrip openbare orde merkt de Commissie in de eerste plaats op dat elke Lid-Staat een eigen opvatting heeft over de openbare orde en dat het tot dusver niet mogelijk was een gemeenschappelijke definitie uit te werken.

Onder verwijzing naar richtlijn nr. 64/221/EEG die het begrip openbare orde afbakent, stelt de Commissie echter vast dat verslaving aan verdovende middelen voorkomt op de uitputtende lijst van zieken die volgens artikel 4 van deze richtlijn de weigering tot toelating op het grondgebied of tot afgifte van de eerste verblijfsvergunning kunnen rechtvaardigen (artikel 4, lid 1) als „ziekte of gebrek die een gevaar voor de openbare orde of de openbare veiligheid kan opleveren” (bijlage sub B). Zij beklemtoont dat lid 2 van artikel 4 bepaalt: „indien de ziekte of het gebrek zijn ontstaan na de afgifte van de eerste verblijfsvergunning kan zulks de weigering van de verlenging van de verblijfsvergunning of verwijdering van het grondgebied niet wettigen”. Het zou volgens de Commissie onverenigbaar zijn met de aard, de opzet en de letter van de richtlijn dat bij voorbeeld in casu artikel 3 kan worden ingeroepen om artikel 4, lid 2, buiten toepassing te laten. Bovendien blijkt uit 's Hofs rechtspraak, met name uit de genoemde arresten Van Duyn en Rutili alsmede uit de conclusie van de advocaat-generaal in de zaak Bonsignore dat het begrip openbare orde van de artikelen 48 en 56 EEG-Verdrag een„beperkt” begrip is, waartoe niet behoren de onder de openbare orde vallende gebieden waarvoor een discretionaire bevoegdheid wordt uitgesloten door specifieke bepalingen van gemeenschapsrecht, evenmin als de niet aan de dag getreden redenen van staatsbelang en de gebieden waarop de openbare orde afdoende kan worden gehandhaafd door de toepassing van identieke sancties op eigen onderdanen en onderdanen van andere Lidstaten. Het begrip omvat daarentegen wel alle in de wet voorziene of op enige andere wijze duidelijk omschreven maatregelen, die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de openbare orde of veiligheid of voor de bescherming van de rechten en de vrijheid in een democratische samenleving, wanneer de openbare orde werkelijk acuut wordt bedreigd door het asociale gedrag van een bepaald persoon.

Op de derde vraag dient derhalve te worden geantwoord dat de term „openbare orde” in artikel 48, lid 3, EEG-Verdrag, moet worden uitgelegd in enge zin, waarbij sprake moet zijn van een „dreigende” ernstige inbreuk op de openbare orde of de openbare veiligheid wegens het persoonlijk gedrag van de betrokkene.

De eerste vraag

De door een rechter in het Verenigd Koninkrijk aan de minister van Binnenlandse Zaken gedane aanbeveling tot uitzetting vormt geen „maatregel” in de zin van de artikelen 2, lid 1, en 3, lid 1, van richtlijn nr. 64/221/EEG. Zij is slechts een kennisgeving aan de minister dat een persoon van vreemde nationaliteit, op wie een maatregel van uitzetting kan worden toegepast, schuldig is bevonden aan een delict waarop gevangenisstraf staat. Dat deze aanbeveling tot uitzetting in de meeste gevallen wordt opgevolgd is evenmin relevant als het feit dat zij in vele gevallen niet wordt opgevolgd.

De tweede vraag

Geen enkele bepaling van de gemeenschapswetgeving wettigt de bewering dat eerdere strafrechtelijke veroordelingen slechts in aanmerking kunnen worden genomen voor zover daaruit van een bestaande of toekomstige neiging blijkt, de openbare orde te schenden of de openbare veiligheid te bedreigen. Artikel 3, lid 2, van richtlijn nr. 64/221/EEG heeft ten doel te waarborgen dat de feiten of handelingen die aan de veroordeling ten grondslag liggen, worden onderzocht en dat elke latere beslissing waardoor de bewegingsvrijheid van de betrokkene wordt beperkt, alleen wordt gegrond op het persoonlijk gedrag dat tot de veroordeling heeft geleid.

De stelling dat dit persoonlijk gedrag slechts in aanmerking kan worden genomen voorzover daaruit blijkt van een neiging om in de toekomst de openbare orde te schenden of de openbare veiligheid te bedreigen zou tot gevolg hebben dat een Lid-Staat wordt belet een werknemer, onderdaan van een andere Lid-Staat, die schuldig is bevonden aan de meest afschuwelijke inbreuk op de openbare orde het land uit te zetten, zolang niet wordt aangetoond dat de betrokkene in de toekomst de openbare orde zal schenden of de openbare veiligheid zal bedreigen. Deze oplossing is te minder toelaatbaar daar iemand die tevoren niet strafrechtelijk is veroordeeld en in strijd handelt met de openbare orde of veiligheid, kan worden verwijderd zonder dat in dit geval het toekomstige gevaar dat hij vormt, in aanmerking behoeft te worden genomen.

De derde vraag

De uitdrukking „openbare orde” (public policy) van artikel 48, lid 3, heeft een ruimere inhoud dan de term „openbare veiligheid”, anders was het niet nodig geweest deze uitdrukkelijk te noemen. Al kunnen de Lid-Staten niet eenzijdig zonder toezicht van de instellingen der Gemeenschap de draagwijdte van het begrip openbare orde bepalen (arrest van 4 december 1974, zaak 41/74, Van Duyn, Jurispr. blz. 1351), toch zijn zij niet gehouden dit begrip te beperken tot de openbare veiligheid of tot het strafrecht, maar kunnen daaraan een inhoud verlenen die het begrip „algemeen belang” (public good) benadert.

De eerste vraag

De eerste vraag heeft twee aspecten:

1. kan een rechterlijke beslissing een „maatregel” vormen in de zin van artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn nr. 64/221/EEG?

2. vormt een eenvoudige „aanbeveling” van een rechterlijke instantie een zodanige maatregel?

De regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening:

1. dat een nationale rechterlijke beslissing geen „maatregel” in voornoemde zin kan vormen, en

2. dat in elk geval een eenvoudige aanbeveling van een nationale rechterlijke instantie niet als een zodanige maatregel kan worden beschouwd.

Wat het eerste punt betreft, blijkt uit richtlijn nr. 64/221/EEG en met name uit de eerste overweging van haar considerans dat het begrip „voorschriften die door de Lid-Staten worden vastgesteld” (artikel 2, lid 1), betrekking heeft op de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. Niets in de richtlijn wijst erop dat ook de rechterlijke beslissingen zijn bedoeld, temeer daar bij de weigering van een rechterlijke instantie van een Lid-Staat om aan de leden 1 en 2 van artikel 3 volledig effect te verlenen tegen deze Staat dan een procedure wegens nalatigheid ex artikel 169 EEG-Verdrag kan worden aangevangen, hetgeen de — in alle Lid-Staten als vitaal beschouwde — onafhankelijkheid van de rechterlijke macht zou aantasten.

Wat het tweede punt betreft, dient onderscheid te worden gemaakt tussen de uitvoerende taak van de regering van het Verenigd Koninkrijk en de zuiver adviserende taak van de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk wanneer zij de uitzetting aanbevelen.

Het Verenigd Koninkrijk maakt in dit verband de volgende opmerkingen:

• aangezien de Secretary of State volledig vrij is in zijn eindbeslissing, maakt de enkele rechterlijke aanbeveling tot uitzetting geen einde aan het recht op verblijf in het Verenigd Koninkrijk;

• bij het nemen van de eindbeslissing zal de Secretary of State rekening moeten houden met de door het gemeenschapsrecht opgelegde beperkingen en indien blijkt dat de uitzetting in strijd is met de gemeenschapsbepalingen, zal hij deze niet gelasten. Ik elk geval is zijn beslissing aan rechterlijke controle onderworpen;

• de Secretary of State houdt eventueel rekening met overwegingen die voortvloeien uit gegevens die onbekend zijn aan de rechter die de aanbeveling heeft gedaan, met name met elke wijziging in de situatie van de betrokkene nadat de aanbeveling is uitgebracht. Hij beschikt in dit opzicht over meer volledige en uitgebreide onderzoekmogelijkheden dan de rechterlijke instanties;

• de Secretary of State zal ook langs diplomatieke kanalen inlichtingen kunnen inwinnen bij de staat van herkomst van de betrokkene.

Voorts beklemtoont de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de rechterlijke aanbeveling geen noodzakelijke voorwaarde is voor een bevel tot uitzetting — want de Secretary of State kan de uitzetting eigener beweging bevelen indien hij deze in het openbaar belang acht — en merkt zij op dat de enkele aanbeveling van een rechter slechts het standpunt van deze rechter over de wenselijkheid van uitzetting uitdrukt. Zij vormt slechts één — weliswaar belangrijk — element, waarmee de Secretary of State rekening houdt bij zijn eindbeslissing.

Daar zij geen bindende werking heeft kan zij geen „maatregel” in de zin van artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn nr. 64/221/EEG vormen. Dit betekent niet dat een rechterlijke instantie artikel 3, leden 1 en 2, kan negeren. Uit de genoemde arresten Van Duyn en Bonsignore blijkt duidelijk dat deze bepalingen rechtstreekse werking hebben en voor de onderdanen der Lid-Staten rechten doen ontstaan die de nationale rechterlijke instanties dienen te handhaven.

De tweede vraag

De verwijzing naar „het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen” in lid 2 van artikel 3 betekent volgens het Verenigd Koninkrijk, dat een Lid-Staat een onderdaan van een andere Lid-Staat niet het land kan uitzetten uitsluitend omdat er een strafrechtelijke veroordeling ten aanzien van de betrokkene bestaat. In de arresten Rutili en Bonsignore werd in verband met het in lid 1 van artikel 3 genoemde „persoonlijke gedrag” erop gewezen dat uitzettingsmaatregelen slechts zijn gerechtvaardigd indien de aanwezigheid of het gedrag van de betrokkene een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging voor de openbare orde oplevert. Het feit dat iemand is schuldig bevonden aan een delict doet echter wel degelijk ter zake voor de beoordeling van zijn persoonlijk gedrag. De aard en de ernst van het delict, de omstandigheden waaronder het werd gepleegd, de tijd die nadien is verlopen kunnen aanwijzingen zijn betreffende het toekomstig gedrag van de betrokkene, met name wat betreft de kans op nieuwe strafbare handelingen. Indien het juist is, zoals het Hof heeft vastgesteld in de arresten Royer (arrest van 8 april 1976, zaak 48/75, Jurispr. blz. 497) en Watson (arrest van 7 juli 1976, zaak 118/75, Jurispr. blz. 1185) dat sommige delicten te onschadelijk zijn om een uitzettingsmaatregel te rechtvaardigen, moet het ook zo zijn dat indien iemand schuldig is bevonden aan een ernstig delict en de omstandigheden doen vrezen voor recidive, de betrokken Lid-Staat een uitzettingsmaatregel zou kunnen nemen.

De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt vast dat het Hof in het arrest Bonsignore (zaak 67/74) heeft overwogen „dat een uitzettingsmaatregel slechts kan doelen op bedreigingen van de openbare orde en veiligheid” (breaches of the peace and public order) „die zouden kunnen uitgaan van degene, tot wie die maatregel is gericht”, en merkt het volgende op:

• in het Verenigd Koninkrijk omvatten de „breaches of the peace” slechts strafbare feiten terwijl uit de zaak Van Duyn blijkt dat een gedrag in strijd kan zijn met de openbare orde (public policy) zonder als zodanig een strafbaar feit op te leveren;

• er zijn gevallen denkbaar waarin de bedreigingen van de openbare orde en van de openbare veiligheid niet uitgaan van de betrokkene, maar door diens aanwezigheid in de betrokken Lid-Staat worden veroorzaakt of teweeggebracht.

De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt voor de formule van het arrest Rutili te gebruiken: „aan het recht van de onderdanen der Lid-Staten op toegang tot het grondgebied van een andere Lid-Staat, alsmede aan het recht aldaar verblijf te houden en zich aldaar te verplaatsen, mogen slechts beperkingen worden gesteld wanneer hun aanwezigheid of hun gedrag een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging voor de openbare orde oplevert”. De uitdrukking „het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen” in artikel 3, lid 2, duidt aan dat een uitzettingsmaatregel niet uitsluitend kan worden gegrond op het feit dat er een strafrechtelijke veroordeling bestaat ten aanzien van de betrokkene, maar dat uit het begrip „persoonlijk gedrag” in artikel 3, lid 1, volgt dat een bevel tot uitzetting slechts is gerechtvaardigd indien de aanwezigheid of het gedrag van de betrokkene een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging voor de openbare orde of de openbare veiligheid oplevert.

De derde vraag

Onder verwijzing naar het arrest Van Duyn (zaak 41/74, Jurispr. blz. 1351) merkt de regering van het Verenigd Koninkrijk op dat op het gebied van verdovende middelen „de specifieke omstandigheden van land tot land kunnen verschillen” zodat hetgeen in de ene Lid-Staat een ernstig delict oplevert in een andere slechts een licht vergrijp kan zijn. De Lid-Staten beschikken op dit gebied over een beoordelingsmarge wanneer zij een beroep doen op het begrip openbare orde.

Het arrest Van Duyn toont tevens aan dat „de openbare orde” (public policy) „sensu lato” moet worden opgevat en ook betrekking heeft op de maatregelen tegen handelingen die eenvoudig „socially harmful” zijn, zonder een inbreuk op de openbare orde stricto sensu (public peace and public order) of op de openbare veiligheid te vormen.

Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk wettigt deze opvatting nochtans geen beroep op de openbare orde voor om het even welke reden van staatsbelang. De instellingen van de Gemeenschap zullen derhalve zorgvuldig toezien op de door een Lid-Staat om economische redenen genomen maatregelen. Het is onmogelijk en onnodig het begrip openbare orde nauwkeuriger te omschrijven. Elk geval moet afzonderlijk worden bezien.

De eerste vraag

De aanbeveling tot uitzetting vormt een „maatregel” in de zin van artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn nr. 64/221/EEG. Het Hof van Justitie heeft in het arrest Rutili (arrest van 28 oktober 1975, Jurispr. blz. 1231) gepreciseerd dat de in artikel 48 gebezigde woorden „behoudens de uit hoofde van de openbare orde … gerechtvaardigde beperkingen” ook betrekking hebben op de ter toepassing van wettelijke voorschriften genomen individuele besluiten. De aanbeveling tot uitzetting vormt een gerechtelijke formaliteit zonder welke het uitvoerend gezag in het onderhavige geval verdachte niet kan uitzetten. Het betreft dus wel degelijk een „maatregel”.

De tweede vraag

Eerdere strafrechtelijke veroordelingen doen alleen ter zake voor zover daaruit van een bestaande of toekomstige neiging blijkt om in strijd met de openbare orde of veiligheid te handelen.

Het strafrechtelijk handelen van iemand vormt uiteraard een aspect van zijn persoonlijk gedrag in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn nr. 64/221/EEG, doch indien een strafrechtelijke veroordeling zou volstaan ter rechtvaardiging van de uitzetting, zonder dat er enig risico bestaat voor een bestaande of toekomstige neiging om een nieuw delict te plegen, zou zulks tot resultaat hebben dat de handhaving van de openbare orde veeleer wordt gebruikt voor de repressie van strafbare feiten dan voor de bescherming van de staat.

De verdachte citeert uit de conclusie van de advocaat-generaal in de zaak Bonsignore (Jurispr. 1975, blz. 211) dat „de nationale gezagsorganen eerst tot uitzetting zouden kunnen besluiten, voor zover het persoonlijke gedrag van de gemeenschapsonderdaan die een delict heeft begaan, een zodanige bedreiging van de openbare orde vormt of in de toekomst wellicht zal vormen, dat de aanwezigheid van de betrokkene op het grondgebied van het gastland onduldbaar wordt”. Bovendien is de uitzetting, zelfs indien men uit voordien begane strafbare feiten conclusies kan trekken ten aanzien van het toekomstig gedrag, slechts mogelijk voorzover zij, als uiterste maatregel, in verhouding staat tot de ernst van het betrokken delict.

De derde vraag

Volgens verdachte moet het in artikel 48, lid 3, gebezigde begrip openbare orde (public policy) in enge zin worden uitgelegd en moet daarbij sprake zijn van een dreigende verstoring van de openbare rust, orde of veiligheid (breaches of public peace, order or security). Dit volgt uit 's Hofs rechtspraak inzake de restrictieve uitlegging die moet worden gegeven aan de op het beginsel van het vrije verkeer van personen toegelaten beperkingen.

Overwegende dat verdachte, ten deze vertegenwoordigd door A. Newman, advocaat te Londen, de regering van het Verenigd Koninkrijk, ten deze vertegenwoordigd door haar gemachtigde P. Gibson, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door haar gemachtigde A. McClellan, ter terechtzitting van 5 juli 1977 mondelinge opmerkingen hebben gemaakt;

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 september 1977 conclusie heeft genomen.