Advies nr. 2/2016 (uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)) over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1316/2013 en (EU) 2015/1017 en over de bijbehorende evaluatie van de Commissie krachtens artikel 18, lid 2, van Verordening (EU) 2015/1017 — EFSI: een vroegtijdig voorstel voor verlenging en uitbreiding

13.12.2016

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 465/1

Paragraaf

Bladzijde

1-5

3

Reikwijdte en timing van het advies van de Rekenkamer

1-5

3

Het voorstel

2

3

De evaluatie van de garantie

3

4

Ons advies

4-5

4

6-80

4

De feitelijke onderbouwing voor het voorstel is beperkt

6-36

4

Het is nog te vroeg om een verhoging van de EU-begrotingsgarantie voor te stellen

6-17

4

Het voorstel en de evaluatie van de garantie stroken niet met de beginselen van betere regelgeving

18-27

8

De voorgestelde voorziening van het garantiefonds is in overeenstemming met de bijgestelde raming van verwachte verliezen

28-36

9

De impact van het EFSI dreigt te worden overdreven

37-51

10

Het voorstel hanteert een brede definitie van additionaliteit

37-46

10

Bij de berekening van het multiplicatoreffect is aangenomen dat er zonder het EFSI geen sprake is van investeringen

47-51

13

Er is ruimte voor verduidelijking en verbetering van een aantal aspecten van de governance en de transparantie van het EFSI

52-80

14

Bepalingen inzake uitgesloten activiteiten en niet-coöperatieve rechtsgebieden

53

14

Er bestaat een erkende noodzaak voor de aanpak van geografische onevenwichtigheden en sectorale concentratie

54-60

14

Verduidelijk de toepassing van de regels inzake staatssteun voor projecten waarvoor financiering uit het EFSI en de structuurfondsen wordt gecombineerd

61-62

15

Een erkende behoefte aan duidelijkere en meer gestroomlijnde governance

63-73

15

De selectie van EFSI-verrichtingen moet transparanter zijn

74-80

17

BIJLAGE I — DE GOVERNANCESTRUCTUUR VAN HET EFSI

18

BIJLAGE II — AFKORTINGEN EN VERWIJZINGEN

20

1.

Op 14 september 2016 heeft de Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend (het voorstel) tot wijziging van de bestaande EFSI-verordening om de looptijd van het EFSI te verlengen en om de EU-begrotingsgarantie aan de EIB te vergroten (zie paragraaf 2). Het voorstel gaat vergezeld van een evaluatie door de Commissie van het gebruik van de EU-garantie en de werking van het garantiefonds (de evaluatie van de garantie)⁽⁶⁾. De evaluatie werd drie maanden vóór het verstrijken van de termijn uitgebracht⁽⁷⁾. In reactie op deze ontwikkelingen hebben wij besloten om een gecombineerd advies uit te brengen over zowel het voorstel als de evaluatie van de garantie.

2.

De Commissie stelt voor om:

3.

Artikel 18, lid 2, van de EFSI-verordening bepaalt dat de Commissie „het gebruik van de EU-garantie en de werking van het garantiefonds” moet evalueren. De Commissie omschrijft het onderwerp van deze evaluatie als de wijze waarop de EU-garantie wordt ingezet voor de verschillende activiteiten die worden ondersteund door het EFSI⁽⁹⁾ (de evaluatie van de garantie heeft geen betrekking op de additionaliteit en de subsidiabiliteit⁽¹⁰⁾ van door het EFSI gegarandeerde verrichtingen, aangezien deze reeds worden bestreken door de EIB evaluatie⁽¹¹⁾, overeenkomstig artikel 18, lid 1, van de EFSI-verordening, waarnaar wij hieronder verwijzen).

4.

Dit advies is opgebouwd rond de volgende kwesties:

5.

Ons advies is niet gebaseerd op de procedures die wij zouden toepassen op een speciaal verslag. Wij zijn van plan in de eerste helft van 2018 een speciaal verslag te publiceren over de prestaties van het EFSI.

6.

Wij hebben rekening gehouden met de timing van het voorstel in het licht van de vereisten die zijn vastgelegd in de EFSI-verordening, de beschikbaarheid van informatie over de prestaties van het EFSI en de tenuitvoerlegging van het EFSI tot op heden.

7.

In artikel 18, leden 6 en 7, van de EFSI-verordening wordt voorzien in een voorstel tot wijziging van de EFSI-verordening dat uiterlijk op 5 juli 2018 moet worden gedaan, waaraan de voorwaarde wordt gesteld dat een dergelijk voorstel moet worden ondersteund door een onafhankelijke evaluatie van de vraag of het EFSI „zijn doelstellingen bereikt en (…) handhaving van een regeling ter ondersteuning van investeringen gerechtvaardigd is”. Deze termijn werd door de medewetgevers vastgelegd om ervoor te zorgen dat er een beoordeling kon worden gemaakt nadat voldoende tijd was verstreken om de eerste resultaten en impact van het EFSI te identificeren en te meten⁽¹²⁾.

8.

De Commissie heeft op 14 september 2016 voorgesteld om de looptijd te verlengen⁽¹³⁾ en de financiering van het EFSI te verhogen⁽¹⁴⁾, dus bijna twee jaar vóór het verstrijken van de termijn in de EFSI-verordening. Hoewel zij de vereiste van een onafhankelijke evaluatie uit artikel 18, lid 6, handhaaft, stelt de Commissie voor om de bepaling te schrappen dat de voortzetting, wijziging of beëindiging van het EFSI⁽¹⁵⁾ moet worden gebaseerd op de resultaten van een dergelijke onafhankelijke evaluatie (zie paragraaf 27).

9.

Het EFSI is één onderdeel van een aanzienlijk uitgebreide reeks financieringsinstrumenten voor de nieuwe programmeringsperiode. De Commissie stelt voor om de EU-garantie met 10 miljard euro te verhogen (van 16 miljard naar 26 miljard euro)⁽¹⁶⁾. Dit zou al meer zijn dan de totale EU-bijdrage voor financieringsinstrumenten onder gedeeld, indirect en direct beheer in de programmeringsperiode 2007-2013 (zie tabel 1).

Tabel 1

Financieringsinstrumenten die steun uit de EU-begroting ontvangen

10.

In de programmeringsperiode 2007-2013 constateerden wij dat financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer werden gekenmerkt door overkapitalisatie, moeite hadden de kosten/vergoedingen onder controle te houden, particulier kapitaal aan te trekken en financiële steun te hergebruiken⁽²¹⁾. Desondanks wordt in plannen van de Commissie aangenomen dat er voor de programmeringsperiode 2014-2020 uit de vijf Europese structuur- en investeringsfondsen⁽²²⁾ ongeveer 21 miljard euro zal worden toegewezen aan financieringsinstrumenten.

11.

In de programmeringsperiode 2014-2020 is voor het EFRO en het Elfpo een nieuw innovatief financieringsinstrument beschikbaar (het initiatief voor kleine en middelgrote ondernemingen⁽²³⁾). Het type financiering⁽²⁴⁾ dat voor de ESI-fondsen door het initiatief voor kleine en middelgrote ondernemingen wordt verstrekt, is vergelijkbaar met de financiering die door het EFSI wordt verstrekt in het kader van het loket voor het midden- en kleinbedrijf (mkb-loket)⁽²⁵⁾. Hoewel het initiatief voor kleine en middelgrote ondernemingen is opgericht in het kader van regionale ontwikkeling en het EFSI is gericht op het gehele grondgebied van de EU, bestrijken de beide instrumenten dezelfde groep kleine en middelgrote ondernemingen.

12.

Om het oorspronkelijke streefdoel van 315 miljard euro te bereiken, moet de EIB in drie jaar ongeveer 60,8 miljard euro aan aanvullende projecten financieren.

13.

Volgens de EIB⁽²⁶⁾ was de stand van zaken op 30 juni 2016 de volgende (zie grafiek 1):

Grafiek 1

Overzicht van de EFSI-portefeuille op 30 juni 2016

Bron: ERK op basis van gegevens van de EIB op 30 juni 2016.

14.

Over het algemeen volstaat het huidige bedrag van de EFSI-garantie om de komende twee jaar activiteiten te blijven financieren. Een uitzondering hierop vormen schuldtransacties⁽³¹⁾ van het mkb-loket, waarbij de Commissie en de EIB hebben besloten om een stroom aan financieringsverzoeken aan te boren van bestaande financieringsinstrumenten voor de leninggarantiefaciliteit van COSME (LGF) en de mkb-garantiefaciliteit Innovfin van Horizon 2020.

15.

De Commissie en de EIB-groep hebben al een aantal maatregelen genomen om het risico aan te pakken dat de beschikbare financiering voor de portefeuille vreemd vermogen van het mkb-loket uitgeput raakt⁽³²⁾:

16.

De Commissie stelt voor om de investeringsperiode met anderhalf jaar te verlengen (van juli 2019 tot december 2020)⁽³⁵⁾ en om het streefdoel voor het investeringsvolume te verhogen tot 500 miljard euro⁽³⁶⁾. De contracten kunnen worden ondertekend gedurende twee jaar na de investeringsperiode (d.w.z. tot december 2022), vergeleken met één jaar in het kader van de huidige EFSI-verordening. In haar evaluatie merkt de EIB echter op dat termijn waarbinnen de EFSI-verrichtingen na goedkeuring kunnen worden ondertekend ongeveer 90 dagen is⁽³⁷⁾.

17.

De Commissie heeft het voorstel voor de uitbreiding van het EFSI slechts één jaar na de start ervan ingediend. Er is weinig bewijs dat de voorgestelde verhoging van de EU-garantie, anders dan voor het mkb-loket, gerechtvaardigd is. De Commissie heeft andere mogelijkheden niet onderzocht, zoals een verdere herverdeling van de toewijzing van de EU-garantie tussen de het mkb-loket en het IWW-venster, of een verhoging van de EU-garantie, alleen voor het mkb-loket. De EIB gegevens en -ramingen geven aan dat de huidige garantie toereikend is voor een verdere activiteitenperiode voor het Infrastructuur- en innovatievenster, waarin een evaluatie van de prestaties en de meerwaarde van het EFSI, zoals vastgesteld door de medewetgevers, zou kunnen worden voltooid. Dit zou ook kunnen bijdragen tot het verminderen van de versnippering en de overlapping van het EFSI en andere financieringsinstrumenten en zorgen voor een grotere gerichtheid op EU-prioriteiten. De voorgestelde extra termijn voor de ondertekening van activiteiten (twee jaar) is niet in overeenstemming met de gangbare praktijk.

18.

Betere regelgeving⁽³⁸⁾ is een prioriteit voor de EU. De Commissie moet „een nauwkeurige beoordeling maken van de impact van de wetgeving, met inbegrip van belangrijke wijzigingen die tijdens het wetgevingsproces zijn geïntroduceerd, zodat politieke beslissingen weloverwogen en op basis van bewijsmateriaal worden genomen”⁽³⁹⁾. Er moet een effectbeoordeling worden gemaakt voor initiatieven van de Commissie die naar verwachting aanzienlijke economische, maatschappelijke en milieugevolgen met zich meebrengen, met inbegrip van herzieningen van bestaande wetgeving of beleidsmededelingen⁽⁴⁰⁾.

19.

In evaluaties moeten alle aanzienlijke economische, sociale en milieugevolgen van EU-optreden worden beoordeeld (waarbij de nadruk in het bijzonder op die gevolgen ligt welke in eerdere effectbeoordelingen zijn vastgesteld)⁽⁴¹⁾. De artikelen 30 en 140 van het Financieel Reglement vereisen daarnaast voorafgaande evaluaties voor uitgavenprogramma's en financieringsinstrumenten. In de richtsnoeren voor betere regelgeving is ook bepaald dat evaluaties moeten worden gemaakt volgens een duidelijk omschreven, degelijke methodologie die is ontworpen om objectieve bevindingen te produceren. In evaluaties moeten ten minste de doeltreffendheid, doelmatigheid, relevantie, samenhang en Europese meerwaarde worden beoordeeld, of moet worden uitgelegd waarom dit niet is gebeurd in het stappenplan voor de evaluatie.

20.

De mededeling van de Commissie van 1 juni 2016⁽⁴²⁾ en de toelichting bij het voorstel geven enige informatie over het huidige gebruik van het EFSI, en deze zijn gebaseerd op de resultaten van een raadpleging van belanghebbenden⁽⁴³⁾ en interne evaluaties. Deze documenten vormen echter geen alomvattende, grondige en feitelijk onderbouwde effectbeoordeling, zoals bedoeld in de richtsnoeren voor betere regelgeving.

21.

In 2015 heeft de Commissie bovendien geen effectbeoordeling en ook geen evaluatie vooraf gemaakt, waarbij zij zich erop beroept dat de lancering van het EFSI op dat moment zeer urgent was. Zoals wij al opmerkten in ons Advies nr. 4/2015⁽⁴⁴⁾, werd het EFSI beschouwd als een uitzondering op de vereiste uit het Financieel Reglement, hoewel de EU-begroting in het grootste deel van de financiering voor het garantiefonds voorziet en de begrotingsgarantie aan de EIB zal leiden tot aanzienlijke voorwaardelijke verplichtingen voor de EU-begroting.

22.

Ten gevolge daarvan zijn er voor het EFSI nog steeds geen beoordeling en analyse gemaakt van de oorzaken van de investeringskloof en de behoeften van de markt, van de vraag hoe deze het best kunnen worden aangepakt, en van de complementariteit ervan met andere programma's en financieringsinstrumenten die uit de EU-begroting worden gefinancierd, en van de vraag wat de beste manier is om ongewenste overlappingen te voorkomen.

23.

De Commissie voegt bij het voorstel (zie paragraaf 7) haar interne evaluatie van het gebruik van de EU-garantie en de werking van het garantiefonds. Deze vloeit voort uit een afzonderlijke rapportageverplichting in de EFSI-verordening⁽⁴⁵⁾. Deze evaluatie is relevant voor de voorgestelde wijziging van het voorzieningspercentage voor het garantiefonds (zie paragraaf 34), maar niet voor andere elementen van het voorstel.

24.

In september 2016 heeft de EIB, ter aanvulling op de evaluatie van de Commissie, haar eigen evaluatie van de werking van het EFSI uitgebracht (zoals vereist door artikel 18, lid 1, van de EFSI-verordening). De EIB-evaluatie heeft betrekking op de mate waarin het EFSI is ontworpen en functioneert op een wijze die bevorderlijk is voor de verwezenlijking van de verwachte effecten ervan en bevat geen beoordeling van de resultaten en de impact van het EFSI als zodanig. Zij bestrijkt de onderliggende activiteitenportefeuille van het EFSI (met inbegrip van de additionaliteit en subsidiabiliteit), de governanceregelingen en organisatorische structuren, en de relevante projectprocedures en richtsnoeren⁽⁴⁶⁾. De EIB stelt dat het voor deze evaluatie nog te vroeg is om een definitief oordeel te vellen over de prestaties van het EFSI⁽⁴⁷⁾.

25.

De Commissie heeft in de toelichting bij het voorstel⁽⁴⁸⁾ zelf ook toegezegd om in november 2016 een onafhankelijke evaluatie te verschaffen van de toepassing van de EFSI-verordening. De onafhankelijke evaluatie zal ook betrekking hebben op de werking van het EFSI en het gebruik van de EU-garantie en van de Europese investeringsadvieshub, en daarin zal worden voortgebouwd op de resultaten van de interne evaluaties van zowel de Commissie als de EIB.

26.

Het voorstel is (voor de tweede keer) gedaan zonder dat daarvoor een uitgebreide effectbeoordeling is gemaakt en te vroeg om de economische, sociale en milieugevolgen van het EFSI te meten en om te kunnen concluderen of het EFSI zijn doelstellingen heeft bereikt. Informatie had in het bijzonder betrekking moeten hebben op:

27.

De evaluatie van de garantie strookte niet met de beginselen van betere regelgeving. In geen van de drie bovengenoemde evaluaties werden de resultaten en de impact van het EFSI beoordeeld, aangezien er onvoldoende tijd is verstreken om deze te kunnen identificeren en/of meten⁽⁴⁹⁾ (zie ook paragraaf 8). Vanwege de timing zijn er weinig of geen macro-economische indicatoren beschikbaar om de impact van het EFSI te meten. Wij trekken de schrapping in twijfel van de bepaling waarmee de voorzetting, wijziging of beëindiging van het EFSI wordt gekoppeld aan de resultaten van een onafhankelijke evaluatie (zie paragraaf 8).

28.

Om te voorzien in een „liquiditeitsbuffer(…) waaruit de EIB wordt betaald ingeval een beroep op de EU-garantie wordt gedaan”⁽⁵⁰⁾ hebben de EU-wetgevers een garantiefonds⁽⁵¹⁾ opgezet. In de huidige EFSI-verordening wordt het streefbedrag van het garantiefonds vastgesteld op 50 % van de totale garantieverplichtingen van de EU (8 miljard euro). In de toelichting bij het oorspronkelijke voorstel⁽⁵²⁾ verklaart de Commissie dat dit streefpercentage is bepaald op basis van de „ervaring die reeds is opgedaan met het type investeringen dat door het EFSI zou worden ondersteund”.

29.

Om de 50 %-doelstelling voor de voorziening te behalen, moesten de geplande uitgaven voor subsidies in het kader van de CEF over de periode 2014-2022 met 2,8 miljard euro worden verlaagd, en met 2,2 miljard euro voor Horizon 2020, en moest een bedrag van 3 miljard euro aan niet-toegewezen marges onder het uitgavenplafond van het meerjarig financieel kader (MFK) worden gebruikt.

30.

Betalingen uit de EU-begroting voorzien dit fonds in de periode tot 2022 van financiële middelen. In december 2015 heeft de Commissie 1,4 miljard euro⁽⁵³⁾ vastgelegd voor betalingen aan het fonds. Op 30 juni 2016 had de Commissie al een bedrag van 380 miljoen euro in het garantiefonds gestort (van de 500 miljoen euro aan geplande betalingen in 2016), dat werd belegd in obligaties. Er is geen beroep gedaan op het fonds⁽⁵⁴⁾.

31.

Als de uitbetalingen daarnaast het streefniveau bereiken, zal het EFSI voor de EU-begroting een ongedekte potentiële verplichting opleveren van ongeveer 8 miljard euro (bovenop de 8 miljard euro die is gedekt door het garantiefonds).

32.

De Commissie stelt voor om het streefpercentage van het EU-garantiefonds aan te passen van 50 % tot 35 %⁽⁵⁵⁾ van de totale EU-garantieverplichtingen en zij ondersteunt deze conclusie in haar garantie-evaluatie.

33.

De Commissie berekende een gemiddeld voorzieningspercentage van 33,4 %⁽⁵⁶⁾, waarbij zij zich heeft gebaseerd op de 39 verrichtingen voor het Infrastructuur- en innovatievenster die de EIB per 30 juni 2016 heeft ondertekend en de historische gegevens voor de instrumenten in het kader van de uitbreiding van het mkb-loket en de voorgestelde wijzigingen van de subcategorie vreemd vermogen van het mkb-loket (zie paragraaf 15). De Commissie baseerde haar evaluatie van de verwachte verliesberekeningen voor de verschillende portefeuilles op aannames die zij heeft beoordeeld als „conservatief”.

34.

De verlaging van het streefpercentage met 15 procentpunten is een aanpassing die het risico minimaliseert dat het in het garantiefond geplaatste bedrag groter is dan het door het garantiefonds gedekte verlies. Daardoor wordt echter ook het risico vergroot dat het in het garantiefonds geplaatste bedrag ontoereikend zal zijn en dat de begroting opnieuw zal moeten worden aangesproken. De Commissie heeft de aannames die ten grondslag liggen aan haar voorstel toegelicht.

35.

Doordat het EFSI en het garantiefonds zijn opgericht met een streefpercentage van 50 % is de begrotingsflexibiliteit in het MFK 2014-2020 beperkt, doordat de niet-toegewezen marges onder het uitgavenplafond van het MFK werden verlaagd. Bovendien zijn de geplande begrotingen voor Horizon 2020 en de CEF verminderd. Het is nog te vroeg om de opportuniteitskosten van deze in 2015 overeengekomen besparingen te beoordelen, aangezien de Commissie nog niet in staat is om de impact van het EFSI, het Horizon 2020-programma en de CEF te beoordelen. [Als de Commissie voor het oorspronkelijke voorstel van dezelfde aannames was uitgegaan als nu bij het gewijzigde voorstel, was de impact van het feit dat het garantiefonds uit de EU-begroting is gefinancierd de afgelopen twee jaar lager geweest.]

36.

Met de voorgestelde wijzigingen zullen de totale potentiële verplichtingen voor de EU-begroting uitkomen op ongeveer 26 miljard euro (waarvan ongeveer 9 miljard euro wordt gedekt door het garantiefonds). Gedurende de levensduur van de investeringsportefeuille zullen er potentiële verplichtingen blijven bestaan.

37.

In artikel 5, lid 1, van de EFSI-verordening wordt „additionaliteit” gedefinieerd (zie tekstvak 1).

38.

Tijdens de uitvoeringsperiode van het EFSI verwacht de EIB⁽⁵⁷⁾ de kredietvolumes te kunnen handhaven die zijn bereikt na de kapitaalverhoging van 2013⁽⁵⁸⁾ (zie grafiek 2). Het EFSI zal een enorme impact hebben op de speciale activiteiten⁽⁵⁹⁾ van de EIB, die naar verwachting zullen toenemen van 6,4 miljard euro in 2015⁽⁶⁰⁾ tot 16-20 miljard euro per jaar (waarvan ongeveer 2,5 miljard euro per jaar aan verrichtingen voor het eigen risico van de EIB)⁽⁶¹⁾.

Grafiek 2

Historische en verwachte kredietvolumes van de EIB-groep

Bron: ERK, op basis van de activiteitenplannen van de EIB voor de periodes 2015-2017 en 2016-2018.

39.

Artikel 5, lid 1, bepaalt dat de door het EFSI ondersteunde projecten „worden geacht additionaliteit te bieden wanneer zij een risico dragen dat overeenkomt met de speciale activiteiten van de EIB”. Op grond hiervan is de EIB van mening dat haar speciale activiteiten die worden ondersteund door het EFSI de facto additionaliteit bieden⁽⁶²⁾, zonder dat moet worden aangetoond dat daarmee: i) marktfalen of suboptimale investeringssituaties worden aangepakt, en dat deze ii) in de betreffende periode door de EIB, het EIF of onder bestaande financieringsinstrumenten van de Unie zonder EFSI-steun niet (of niet in dezelfde mate) hadden kunnen worden uitgevoerd. Op grond van artikel 5, lid 1, kan het EFSI ook projecten met een risicoarmer profiel ondersteunen (bv. traditionele/normale EIB-leningen in plaats van speciale activiteiten). In dit geval moeten de projecten aan deze additionaliteitsvereisten voldoen.

40.

De EIB kwalificeert verrichtingen op basis van een aantal factoren als „speciale activiteiten”, zoals de kredietwaardigheid van de kredietnemer, de waarde van de verstrekte garanties, de looptijd van de lening, de complexiteit van de financieringsstructuren en verrichtingen van het type eigen vermogen. Alle ESFI-verrichtingen die tot 30 juni 2016 zijn ondertekend in het kader van het Infrastructuur- en innovatievenster hebben de status van speciale activiteiten. De EIB is ook van mening dat alle activiteiten in het kader van het mkb-loket vallen onder de definitie van speciale activiteiten in het CRPG.

41.

In haar evaluatieverslag merkt de EIB op dat er gevallen kunnen zijn waarin het risicoprofiel van verrichtingen de additionaliteit niet weerspiegelt, d.w.z. dat alternatieve structuren (zoals minder riskante structuren) in overweging hadden kunnen worden genomen. In het verslag staat echter ook dat de EIB in de praktijk ingaat op de meer omvattende criteria voor de additionaliteit van haar speciale activiteiten, en dus verder gaat dan de vereiste in de EFSI-verordening⁽⁶³⁾.

42.

De Commissie stelt voor om in artikel 5 en in bijlage II van de EFSI-verordening de kenmerken te verduidelijken op grond waarvan de EIB een verrichting zou aanmerken als speciale activiteit en zij stelt ook voor dat het investeringscomité de redenen publiceert voor de besluiten tot goedkeuring van het gebruik van de EU-garantie⁽⁶⁴⁾, waarbij met name wordt ingegaan op de inachtneming van het additionaliteitscriterium.

43.

De Commissie stelt ook voor om grensoverschrijdende projecten per definitie als additioneel te beschouwen⁽⁶⁵⁾.

44.

De EIB gebruikt de speciale activiteitenstatus op een wijze waardoor deze feitelijk is gelijkgesteld aan de additionaliteit, waardoor, in combinatie met de druk om het investeringsstreefdoel te halen, het risico ontstaat dat het gebruik van onnodig complexe financieringsstructuren wordt bevorderd, of de toekenning van een risicoprofiel dat niet overeenkomt met het echte risico van de verrichtingen. Wij zullen deze kwestie onderzoeken door middel van de controlewerkzaamheden voor een toekomstig speciaal verslag.

45.

De definitie van additionaliteit wordt nog ingewikkelder door de introductie van de verwijzing naar „[projecten waarbij] twee of meer lidstaten door fysieke infrastructuur met elkaar worden verbonden of waarbij fysieke infrastructuur of diensten in verband met fysieke infrastructuur worden uitgebreid van één lidstaat naar één of meer andere lidstaten”.

46.

Wij stellen voor om:

47.

Het is moeilijk om de door publieke investeringen gemobiliseerde bedragen vast te stellen. De Commissie voor ontwikkelingsbijstand van de OESO heeft echter een methodologie voorgesteld⁽⁶⁶⁾ die erop is gericht om de bijdrage van de publieke investeringen bij het mobiliseren van aanvullende middelen te isoleren. Hieronder volgt een samenvatting van de belangrijkste elementen:

48.

De mate waarin het EFSI aanvullende middelen mobiliseert, wordt berekend op basis van de „methodologie voor de berekening van de EFSI-multiplicator”⁽⁶⁷⁾ van het bestuur. De projectinvesteringskosten vormen het centrale element van deze methodologie. Voor de investeringsleningen en directe kapitaalinvesteringen worden de projectinvesteringskosten in eerste instantie gemeten als de totale projectkosten die in de EIB-leningsovereenkomst zijn bepaald op basis van de normale EIB-methodologie waarbij, zelfs na enkele aanpassingen, rekening wordt gehouden met de volledige financiering die in dezelfde periode als het EFSI beschikbaar is gesteld aan het project. Indien de EIB-/EFSI-financiering echter slechts aan één onderdeel van het project is gekoppeld, moeten de investeringskosten gelijk zijn aan dat deel van het project waaraan de financiering is gekoppeld.

49.

Een vergelijkbare definitie van hefboomeffect en een vergelijkbare aanpak voor het ramen van het multiplicatoreffect zijn gebruikt voor financieringsinstrumenten die uit de EU-begroting worden gefinancierd. Voor centraal beheerde instrumenten is het hefboomeffect sinds 2013 in het Financieel Reglement gedefinieerd als „[…] het totale, aan de in aanmerking komende eindontvangers ter beschikking gestelde bedrag voor financieringen te delen door de bijdrage van de Unie”⁽⁶⁸⁾. In ons Speciaal verslag nr. 19/2016 hebben wij opgemerkt dat de indicator, bij de berekening van de door de financieringsinstrumenten gemobiliseerde aanvullende investering, te hoog kan zijn opgegeven, omdat niet alle door het project aangetrokken financieringsbronnen het resultaat zijn van de EU-bijdrage⁽⁶⁹⁾.

50.

Het risico bestaat dat het multiplicatoreffect van het EFSI wordt overdreven, met name voor investeringsprojecten waaraan beleggers zich hebben gecommitteerd of die deel uitmaken van nationale programma's die nog voordat het EFSI was gestart al bestonden of waren aangekondigd.

51.

Wij stellen voor om:

52.

Dit deel bevat onze standpunten over een aantal voorstellen van de Commissie ter versterking van het juridisch kader, de governance en transparantie van het EFSI.

53.

We steunen het voorstel van de Commissie om een bepaling op te nemen inzake belastingontwijking⁽⁷⁰⁾ als middel om een cruciaal aspect van het wettelijk kader te versterken. Wij beschouwen deze bepaling als in overeenstemming met de aanbeveling in Speciaal verslag nr. 19/2016.

54.

Er bestaan voor het EFSI geen geografische of sectorale quota en de steun voor projecten gaat uit van de vraag. Desalniettemin vereisen de investeringsrichtsnoeren van het EFSI dat buitensporige sectorale en geografische concentratie wordt vermeden⁽⁷¹⁾ en in de strategische oriëntatie van het EFSI zijn de grenzen van deze concentraties vastgelegd⁽⁷²⁾. De geografische en sectorale concentratie, uitgesplitst naar omvang van de ondertekende verrichtingen die worden ondersteund door de EU-garantie, zijn twee van de belangrijkste monitoringsindicatoren voor het EFSI⁽⁷³⁾.

55.

In het EIB-evaluatieverslag⁽⁷⁴⁾ wordt gewezen op geografische onevenwichtigheden⁽⁷⁵⁾ en sectorale concentratie⁽⁷⁶⁾ in de portefeuille van het Infrastructuur- en innovatievenster. De financiering in het kader van het Infrastructuur- en innovatievenster is geconcentreerd in drie lidstaten (63 %)⁽⁷⁷⁾. Voor het mkb-loket zijn geen concentratielimieten vastgelegd, maar vier lidstaten⁽⁷⁸⁾ zijn goed voor 44 % van de financiering.

56.

In het EIB-evaluatieverslag⁽⁷⁹⁾ en in andere recente studies⁽⁸⁰⁾ worden mogelijke oorzaken daarvoor genoemd, zoals de aandacht voor de snelle inzet van het EFSI en het bereiken van de investeringsdoelstelling van 315 miljard euro, waardoor de EIB wordt gestimuleerd om prioriteit te geven aan voor de bank gemakkelijk aanvaardbare projecten in landen met een ontwikkelde financiële markt, die in staat zijn financieringsinstrumenten te gebruiken en projecten met een hoog risico te structureren.

57.

De Commissie stelt ook voor⁽⁸¹⁾ om een nieuwe invulling te geven aan de rol van het EIAH wat betreft de voorbereiding van projecten, de nadruk op klimaatactieprojecten, en de bijdrage ervan tot de verwezenlijking van de sectorale en geografische diversificatie, alsook het verstrekken van advies op lokaal niveau.

58.

In het voorstel van de Commissie worden landbouw, visserij en aquacultuur expliciet opgenomen als subsidiabel voor EFSI-steun⁽⁸²⁾. Maar projecten die geschikt zijn voor financiering in het kader van het EFSI kunnen ook in aanmerking komen voor steun in het kader van het Elfpo. In ons Speciaal verslag nr. 5/2015 over de financieringsinstrumenten op het gebied van plattelandsontwikkeling werd vastgesteld dat financieringsinstrumenten die beschikbaar zijn in het kader van het Elfpo tot dan toe waren overgekapitaliseerd en zonder succes waren gebleven.

59.

Wij verwelkomen het voorstel van de Commissie om maatregelen te nemen inzake onevenwichtigheden in het gebruik van middelen. Het EIAH heeft een belangrijke rol te vervullen bij het aanpakken van de geografische en sectorale onevenwichtigheden, maar het is nog te vroeg om een tot oordeel te komen over de doeltreffendheid van het EIAH in het algemeen en in dit verband in het bijzonder.

60.

Op basis van eerdere ervaringen en het bestaan van alternatieve financieringsbronnen zetten wij vraagtekens bij de toegevoegde waarde van de EFSI-financiering voor projecten in de landbouw-, de visserij- en de aquacultuursector.

61.

Middelen die in het kader van de EFSI-verordening rechtstreeks worden toegekend door de EIB, betreffen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, en de Commissie hoeft EFSI-financiering niet goed te keuren in het kader van de staatssteunregels van de EU⁽⁸³⁾. Desalniettemin kunnen door het EFSI ondersteunde projecten ook cofinanciering van de EU-lidstaten ontvangen, ook via de ESI-fondsen⁽⁸⁴⁾, wat, tenzij deze steun wordt verleend tegen marktvoorwaarden, staatssteun betreft die op basis van het kader van staatssteunregels⁽⁸⁵⁾ moet worden goedgekeurd door de Commissie.

62.

Wij stellen voor om verduidelijking te bieden over de behandeling met betrekking tot staatssteun van EFSI-verrichtingen die worden gecofinancierd uit fondsen die onder de controle staan van de lidstaten, waaronder de ESI-fondsen.

63.

Om het EFSI doeltreffend te laten functioneren, is het van essentieel belang dat het gestroomlijnde governanceregelingen heeft waarin duidelijk is afgebakend welke taken en verantwoordelijkheden de Commissie en de EIB, en de door hen aangewezenen, in het EFSI besluitvormingsproces hebben, waarbij voldoende voorzieningen moeten zijn getroffen om de onafhankelijkheid te waarborgen en belangenconflicten te vermijden.

64.

De governancestructuur van het EFSI⁽⁸⁶⁾ bestaat uit een bestuur, een investeringscomité, een algemeen directeur en een adjunct-algemeen-directeur (zie bijlage I). De governancestructuur van het EFSI vormt een aanvulling op de organisatie en het beheer van de projectcyclus van de EIB en mag niet interfereren met het besluitvormingsproces van de EIB-groep⁽⁸⁷⁾.

65.

Het bestuur van het EFSI is officieel opgericht in juli 2015. Uit de EIB-evaluatie bleek met name dat drie van de vier leden van het bestuur van de EFSI eveneens deel uitmaken van ofwel de raad van bewind van de EIB ofwel de raad van bestuur van het EIF en dat zij in die hoedanigheid deelnemen aan de goedkeuring van EIB- of EIF-strategieën en -projecten, met inbegrip van de EFSI-projecten⁽⁸⁸⁾.

66.

In de EIB-evaluatie wordt erop gewezen dat de verslaglegging, verantwoordingsplicht en algemene interactie tussen de algemeen directeur⁽⁸⁹⁾ en het bestuur kan worden verbeterd⁽⁹⁰⁾.

67.

In december 2015 heeft het bestuur de selectie van de leden van het investeringscomité afgerond en het comité is sinds januari 2016 operationeel. Tijdens de overgangsperiode tussen juli 2015 en januari 2016 heeft de Commissie de taken van het investeringscomité vervuld en toestemming verleend om EIF-instrumenten en door raad van bewind van de EIB goedgekeurde projecten op te nemen in de door het EFSI gegarandeerde portefeuille. Het is van essentieel belang dat de leden van het investeringscomité⁽⁹¹⁾ onafhankelijk zijn en vrij van belangenconflicten.

68.

Het optreden van het investeringscomité in de projectcyclus, om de „ondersteuning met de EU-garantie van EIB-verrichtingen” goed te keuren, valt tussen dat van de EIB-directie en de goedkeuring door de raad van bewind van de EIB van de verrichting. Het investeringscomité gebruikt daarvoor een scorebord van indicatoren⁽⁹²⁾ dat voor elk project wordt opgesteld door de diensten van de EIB (zie de paragrafen 78 en 79).

69.

De lijst met alle besluiten van het investeringscomité tot afwijzing van het gebruik van de EU-garantie moet tweemaal per jaar door de EIB worden ingediend bij het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, waarbij strenge vertrouwelijkheidsregels in acht worden genomen⁽⁹³⁾. De Commissie en de EIB-groep hebben bevestigd dat er per 30 juni 2016 geen sprake was geweest van afwijzingen. In het kader van het Infrastructuur- en innovatievenster werden echter drie verrichtingen geannuleerd (waarvan één na ondertekening) en in het kader van het mkb-loket werd één verrichting gestaakt.

70.

Wij verwelkomen het voorstel van de Commissie ter versterking van de bepalingen⁽⁹⁴⁾ inzake de melding van een belangenconflict voor de leden van het investeringscomité.

71.

Wij merken ook op dat in de EIB-evaluatie wordt onderstreept dat de rol en de verantwoordelijkheid van de bestuursorganen van het EFSI verder moeten worden verduidelijkt en gestroomlijnd, aangezien deze ingewikkeld zijn.

72.

Op dit moment vervullen de Commissie en de EIB elk een aantal verschillende rollen met betrekking tot het EFSI en elk van hen heeft een hele reeks andere verantwoordelijkheden. De Commissie beheert het garantiefonds en is vertegenwoordigd in het bestuur van het EFSI, dat verantwoordelijk is voor de vaststelling van de strategische oriëntaties van het EFSI en voor de selectie en de benoeming van de leden van het investeringscomité. De Commissie is ook een van de leden van de raad van bewind van de EIB en in die hoedanigheid wordt ze telkens geraadpleegd voordat de EIB een financierings- of investeringsverrichting goedkeurt⁽⁹⁵⁾. Ondertussen is de EIB vertegenwoordigd in het bestuur van het EFSI en ook verantwoordelijk voor het beheer en de uitvoering van de verrichtingen van het EFSI.

73.

Deze complexe onderlinge relaties tussen de Commissie en de EIB, en de door elk van hen aangestelde personen in het EFSI-besluitvormingsproces, maken het, met het oog op de verantwoordingsplicht, moeilijk om vast te stellen wie uiteindelijk verantwoording moet afleggen aan de budgettaire en wetgevende autoriteiten van de EU over de prestaties en het risicobeheer van het EFSI, en ook om potentiële belangenconflicten te identificeren tussen rollen en verantwoordelijkheden in het kader van het EFSI en daarbuiten.

74.

Het is van essentieel belang dat de selectie van EFSI-verrichtingen (duidelijk zichtbaar) wordt gemaakt op een onafhankelijk, open en transparante wijze, niet in de laatste plaats om de additionaliteit van de gedane investeringen aan te tonen.

75.

Het Europees Parlement benadrukt⁽⁹⁶⁾ dat het EFSI op een efficiënte, volledig transparante en eerlijke wijze moet functioneren overeenkomstig de criteria van zijn mandaat en verordening, en heeft gepleit voor nauwe samenwerking en toezicht op de EFSI-verrichtingen door het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer. Het drong er ook op aan dat het hoogste niveau van transparantie en institutionele controleerbaarheid wordt bereikt door de proactieve openbaarmaking van uitgebreide en correcte begrotingsinformatie te waarborgen, alsook de toegang tot financiële gegevens in verband met projecten die door de EIB zijn gefinancierd.

76.

Artikel 7 van de EFSI-verordening bepaalt dat het bestuur van het EFSI de notulen van zijn vergaderingen openbaar moet maken en dat het investeringscomité de besluiten tot goedkeuring van het gebruik van de EU-garantie openbaar en toegankelijk moet maken. Deze worden gepubliceerd⁽⁹⁷⁾.

77.

De openbaar gemaakte besluiten van het investeringscomité bevatten slechts een eenvoudige beschrijving van de goedgekeurde EFSI-verrichtingen. Hierin wordt geen reden gegeven voor de toekenning van de EU-garantie, of voor de additionaliteit en de Europese meerwaarde van een bepaalde activiteit.

78.

De EFSI-verordening bepaalt dat het investeringscomité gebruikmaakt van het „scorebord om een onafhankelijke en transparante beoordeling van het eventuele gebruik van de EU-garantie te waarborgen”⁽⁹⁸⁾.

79.

De scoreborden voor de goedgekeurde verrichtingen worden niet bekendgemaakt en met betrekking tot EFSI-verrichtingen heeft de EIB slechts elementaire (soms verouderde) informatie gepubliceerd. Hierdoor ontstaan problemen met betrekking tot zowel de verantwoordingsplicht als transparantie.

80.

Wij verwelkomen de voorstellen dat: