Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de Mededeling van de Commissie — Naar een Europees Handvest betreffende de rechten van de energieconsument COM(2007) 386 final.

17.6.2008

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 151/27

1.1

Het EESC is ingenomen met het initiatief van de Commissie om een handvest betreffende de rechten van de energieconsument voor te stellen.

1.2

Het is van mening dat zo'n handvest een eerste stap is om de rechten van de consument te versterken en doeltreffend gestalte te geven; zoals de Commissie terecht opmerkt volstaat de marktwerking immers niet om deze te waarborgen.

1.3

Volgens het EESC moet zo veel mogelijk worden voorkómen dat niet-bindende maatregelen worden uitgevaardigd. Het is het eens met de resolutie van het Europees Parlement, waarin staat dat er een verplichte rechtsvorm moet komen om de rechten van de burgers te waarborgen, en dat „soft law”-maatregelen niet volstaan om de doelstellingen ten volle te verwezenlijken. Voor de rechten van reizigers heeft de Commissie het nodig geacht dat een verordening werd uitgevaardigd (Verordening (EG) nr. 261/2004 van 11 februari 2004); niet duidelijk is waarom de rechten van de energieconsumenten met een document zonder enige bindende waarde worden afgedaan.

1.4

Het EESC beveelt de Commissie aan zich onmiddellijk te buigen over de voorgestelde wijzigingen op de goed te keuren richtlijnen, maar ook over de omzetting van het handvest in een verordening inzake de rechten van de Europese energieconsument.

1.5

Het is van mening dat de door de richtlijnen beschermde rechten van toepassing moeten zijn op alle eindgebruikers, met name particulieren en het MKB. De elektriciteitsrichtlijn nr. 2003/54/EG laat de lidstaten de vrijheid om al dan niet te waarborgen dat kleine ondernemingen (die minder dan 50 personen in dienst hebben en een omzet van in totaal ten hoogste 10 miljoen EUR) aanspraak kunnen maken op universele dienstverlening, d.w.z. op de levering van elektriciteit van een bepaalde kwaliteit tegen redelijke, eenvoudig en duidelijk vergelijkbare en doorzichtige prijzen.

1.6

Het EESC is van mening dat dit verschil in behandeling absoluut niet gerechtvaardigd is en dat het recht op universele dienstverlening op zijn minst op alle kleine en middelgrote ondernemingen in de Unie van toepassing moet zijn. Aangezien het derde energiepakket, waarover het EESC zich momenteel buigt, een wijziging van de elektriciteitsrichtlijn 2003/54/EG inhoudt, dringt het EESC er bij de Commissie met klem op aan art. 2 in die zin te wijzigen, of om „niet-huishoudelijke” afnemers tot de doelgroepen van het handvest te rekenen.

1.7

Het EESC acht het van groot belang dat met „consument” de eindgebruiker wordt bedoeld, oftewel de afnemer van de energieleverancier. De verandering in terminologie tussen de mededeling „Een energiebeleid voor Europa” — waarin wordt gesproken van een „handvest van de energieconsument”, en het onderhavige handvest betreffende de rechten van de energieconsument, lijdt tot verwarring en onbegrip. Er moet evenveel aandacht zijn voor het feit dat kleine en middelgrote ondernemingen er voor de uitoefening van hun productieactiviteiten op moeten kunnen rekenen dat zij voortdurend voldoende energie ontvangen, met name in de convergentie- en cohesieregio's.

1.8

De waarborging van de universele dienstverlening, uitgebreid tot kleine en middelgrote ondernemingen, de naleving van de openbaredienstverplichtingen, de bescherming van economisch kansarme bevolkingsgroepen waarvoor „energiearmoede” dreigt, de sociaal-economische en territoriale samenhang, de contractvrijheid, het recht op informatie, het recht op een snelle aansluiting, het recht op duidelijke contracten en op redelijke, doorzichtige en onderling vergelijkbare prijzen, de garantie van een voortdurende levering, en de kennis van de gebruikte energiebronnen: dit zijn stuk voor stuk zeer belangrijke aspecten. De Commissie heeft terecht opgemerkt dat als de markt aan zichzelf wordt overgelaten, niet hetzelfde niveau van sociaal, milieu- en economisch bewustzijn wordt bereikt. Het EESC steunt alle initiatieven die op eenvoudige en doortastende wijze daarop aansturen, en spoort de Commissie aan hiervoor alle geschikte instrumenten in te zetten.

1.9

Het EESC beveelt aan om na te gaan of in het kader van het derde energiepakket, naast de drie reeds geplande wijzigingen nog meer wijzigingen kunnen worden aangebracht in bijlage A van de elektriciteitsrichtlijn.

1.10

Het EESC dringt er al sinds 2001 op aan om de „Europese groep van regelgevende instanties voor elektriciteit en gas” (ERGEG) om te vormen tot een agentschap. Het stelt met tevredenheid vast dat de Commissie hier met het derde energiepakket gehoor aan heeft gegeven. Het hoopt dat het toekomstige agentschap onder meer tot taak zal hebben na te gaan of de rechten van — met name de meest kwetsbare — consumenten naar behoren worden gehandhaafd. Het EESC is ermee ingenomen dat consumentenverenigingen, kleine en middelgrote ondernemingen, de energie-industrie en de vakbondsorganisaties bij de uitstippeling van het beleid worden betrokken, om zo, net als in de vervoerssector, het belang van samenwerking en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid te benadrukken. Een Europese overlegtafel, waarbij het agentschap de bevoegdheid krijgt om in te grijpen en de verhoudingen tussen producenten en eindgebruikers te reguleren, kan in grote mate helpen de doelstellingen te verwezenlijken. De nationale regelgevers zouden de markten moeten controleren voor zover die onder hun bevoegdheid vallen.

1.11

Het EESC waardeert de voorstellen van de Commissie in de bijlage bij de mededeling die, mits op doeltreffende wijze uitgevoerd, de rechten van de consument zouden versterken. Zij wijst er met name op dat het recht op openbare dienstverlening en het recht op universele dienstverlening effectief gewaarborgd moeten zijn, door een noodleverancier aan te wijzen, die in geval van nood energie kan leveren in plaats van de gebruikelijke leverancier.

1.12

De internemarktregels op het gebied van contracten — transparantie, uitvoeringsbepalingen, duidelijke en niet belastende geschillenbeslechtingsprocedures en compensatieregelingen — zouden voor iedereen gelijk moeten zijn, om de grensoverschrijdende mobiliteit van consumenten te bevorderen en de Europese markt ook voor eindgebruikers open te stellen.

1.13

Prijzen moeten redelijk, doorzichtig en vergelijkbaar zijn. Energiefacturen moeten begrijpelijk en volledig zijn, en nuttige informatie bevatten over de gebruikte energiebronnen, de uitstoot van CO₂ en andere broeikasgassen, met tips voor energiebesparing die stroken met het EU-beleid.

1.14

De vrijheid om een leverancier te kiezen, en in korte tijd en zonder veel rompslomp van leverancier te veranderen, en de vaststelling van een limiet voor de minimumduur van contracten, zijn stuk voor stuk rechten die verband houden met de voltooiing van de interne markt.

1.15

De informatie moet waarheidsgetrouw, volledig en begrijpelijk zijn en betrekking hebben op de voorwaarden voor toegang en gebruik, tarifering, prijzen en prijswijzigingen.

1.16

In geval van klachten moet duidelijk de voorkeur worden gegeven aan buitengerechtelijke geschillenbeslechtingsprocedures, in toepassing van de aanbevelingen van de Commissie nr. 98/257 en nr. 2001/310.

1.17

Het recht op vertegenwoordiging door consumentenorganisaties moet worden versterkt en daadwerkelijk worden toegepast. Een overlegtafel binnen het op te richten agentschap zou het aangewezen forum kunnen zijn waar alle stakeholders samenkomen om de meest geschikte oplossingen te vinden waarmee wordt gegarandeerd dat de rechten van de consument daadwerkelijk worden toegepast.

1.18

„Energiearmoede” betekent uitgesloten zijn van een waardig bestaan. De definitie van „kwetsbare verbruiker” en de maatregelen ter bescherming van deze verbruiker moeten worden gestroomlijnd. Onderbreking van de energielevering moet worden voorkómen door een basislevering te waarborgen, maar ook door soms zelfs in een gratis energielevering te voorzien. Het verantwoordelijkheidsbeginsel zou altijd gewaarborgd moeten zijn.

1.19

Oneerlijke handelspraktijken moeten op doeltreffende wijze worden bestreden, door de bepalingen uit bijlage 1 bij Richtlijn 2005/29/EG van 11 mei 2005 te actualiseren. Andere oneerlijke praktijken zouden via regelgeving kunnen worden opgespoord, in plaats van de bestaande richtlijn te wijzigen.

1.20

Het EESC stelt voor om naast de negen door de Commissie genoemde thema's, ook rekening te houden met de thema's die voorkomen in handvesten die in sommige lidstaten reeds zijn ondertekend door leveranciers en consumentenverenigingen: het recht van de consument op schadeloosstelling voor verspilde tijd, het recht van de consument op participatie en om te worden vertegenwoordigd, het recht op kwaliteit en veiligheid, het recht op de beste prijs, die het beste aansluit op het profiel van de klant, het recht op schadevergoeding en het recht op een snelle en beslissende verzoeningsprocedure.

2.1

De Commissie heeft in twee mededelingen van 10 januari 2007⁽¹⁾⁽²⁾aangekondigd een handvest van de gas- en energieconsument te willen opstellen, een idee dat de Europese Raad tijdens zijn voorjaarstop van 8 en 9 maart heeft overgenomen, door in de conclusies aan te dringen op „een betere bescherming van de consument, bijvoorbeeld door de opstelling van een handvest van de energieconsument”.

2.2

De Commissie erkent dat de marktwerking op zich niet volstaat om de belangen van de consument in de energiesector te behartigen, en benadrukt dat in de elektriciteits- en gasrichtlijnen al is voorzien in openbaredienstverplichtingen en consumentenrechten. Zij wijst erop dat de actie vooral gericht zal zijn op de monitoring van de tenuitvoerlegging en daadwerkelijke handhaving van de consumentenrechten op nationaal niveau en op de versterking en uitbreiding van deze rechten.

2.3

De volledige liberalisering van de Europese gas- en elektriciteitsmarkt op 1 juli 2007 is voor de Commissie de gelegenheid bij uitstek om, samen met de consumentenorganisaties, een campagne te lanceren om de burgers naar behoren te informeren over het feit dat zij zelf een leverancier kunnen kiezen, met behoud van hun rechten, en over de voordelen die dat kan opleveren.

2.4

Energie is van cruciaal belang voor elke Europeaan. Een betere bescherming én behartiging van de belangen van de consumenten, net zo goed als van de belangen van ondernemingen, is een fundamentele voorwaarde voor een goede functionering van de interne markt.

2.5

De vigerende Europese wetgeving voorziet reeds in de nakoming van openbaredienstverplichtingen, die een conditio sine qua non van de energiewetgeving vormen. De voorrang die wordt gegeven aan duurzame ontwikkeling en de bescherming van het milieu, de consumenten en de meest kwetsbare groepen in de samenleving — met andere woorden: de openbare dienstverplichtingen — zijn een noodzakelijke aanvulling op de mededinging. „Goed gerichte universele en openbare dienstverplichtingen voor de afnemers van energie moeten centraal blijven staan in het proces van vrijmaking van de markt.”

2.6

De Europese Unie moet verder gaan in de strijd tegen „energiearmoede”. De stijgende brandstofprijzen op de internationale markt werken door in de energieprijzen, en leveren steeds meer problemen op voor de zwaksten uit de Europese samenleving. Dit thema is onvoldoende opgepikt door de lidstaten: slechts vijf van hen hebben een speciaal tarief voor kansarmen ingevoerd. Het toekomstige handvest zal bepalingen moeten bevatten om de zwakste consumenten te beschermen.

2.7

De voornaamste doelstellingen. De vier eerder al door de Commissie voorgestelde doelstellingen⁽³⁾ worden bevestigd:

2.8

Het toekomstige Europese handvest van de energieconsument wordt geen juridisch bindend document. Het zal de volgende onderdelen omvatten:

2.9

De Commissie heeft negen fundamentele thema's vastgesteld voor het handvest:

2.10

Volgens het beginsel van „gedeelde verantwoordelijkheid” moeten alle betrokken partijen — d.w.z. de Gemeenschap, de lidstaten, de energiesector, vertegenwoordigd door alle sociale partners en de consumentenverenigingen — hun verantwoordelijkheid opnemen om het Europese energiebeleid tot een succes te maken voor de Europese burger.

2.11

In de bijlage bij de mededeling wordt voor ieder fundamenteel thema de thans vigerende regelgeving beschreven en worden de initiatieven genoemd die de Commissie of de lidstaten kunnen nemen of die op basis van overeenkomsten tussen de betrokken partijen of door middel van zelfregulering tot stand kunnen worden gebracht.

3.1

Het EESC wenst zich in dit advies te buigen over het rechtskader, de doelgroepen van het handvest, de doeltreffendheid en evenredigheid van het Commissievoorstel en de vraag of het wenselijk is nog andere instrumenten in te zetten, de rol van het agentschap en van de nationale regelgevers, en andere voorstellen of initiatieven van algemene of specifieke aard.

3.2

In art. 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt bepaald dat „in het beleid van de Unie (…) een hoog niveau van consumentenbescherming (wordt) verzekerd”. Dit artikel gaat terug op art. 153 van het Verdrag, dat de Gemeenschap opdraagt een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen, naast de bevordering van hun recht op voorlichting en hun recht van vereniging om hun belangen te behartigen. Bovendien moeten de eisen van consumentenbescherming ook worden meegewogen bij het bepalen en uitvoeren van het beleid en het optreden van de Gemeenschap op andere gebieden.

3.2.1

Met het verdrag van Amsterdam, waarin het oude art. 129 A werd geherformuleerd tot het huidige art. 153, is de communautaire bevoegdheid op het gebied van consumentenbescherming definitief bekrachtigd⁽⁴⁾.

3.2.2

Het EESC is ermee ingenomen dat de Commissie ervoor heeft gekozen om de rechten van de consument te versterken en om zowel de maatregelen van de vigerende communautaire regelgeving⁽⁵⁾ als de voorstellen voor toekomstige, op verschillende niveaus te nemen initiatieven bijeen te brengen in een Handvest voor de rechten van de energieconsument.

3.2.2.1

Wel wijst het erop dat de verschillende vormen van consumentenbescherming die in de lidstaten worden toegepast, niet toelaten om de bepalingen van de huidige richtlijnen als bekrachtigde en universeel erkende rechten te beschouwen. Het als niet-bindend aangeduide karakter van het handvest, dat verplichtingen op sommige gebieden combineert met optionele zelfregulering en de „morele overtuiging” van lidstaten en leveranciers, dreigt verwarring te scheppen.

3.2.2.2

In de resolutie van het Europees Parlement van 4 september 2007 over de institutionele en juridische gevolgen van het gebruik van „soft law”-instrumenten, staat in overweging X het volgende te lezen: „overwegende dat als de Gemeenschap over wetgevende bevoegdheid beschikt, maar het aan de nodige politieke wil lijkt te ontbreken om wetgeving uit te vaardigen, het gebruik van soft law ertoe kan leiden dat de eigenlijk voor de wetgeving bevoegde organen worden omzeild, de beginselen van democratie en rechtsstaat, als bedoeld in artikel 6 van het EU-Verdrag, alsmede van subsidiariteit en evenredigheid, als bedoeld in artikel 5 van het EG-Verdrag, met voeten worden getreden en dat dit ertoe kan leiden dat de Commissie haar bevoegdheden te buiten gaat”.

3.2.2.3

In punt 1 van de door het EP-lid Manuel Medina Ortega gepresenteerde resolutie⁽⁶⁾, staat dat het Europees Parlement „meent dat soft law in het kader van de Gemeenschap te vaak een dubbelzinnig en ondoeltreffend instrument vormt dat schadelijke gevolgen kan hebben voor de wetgeving van de Gemeenschap en het institutionele evenwicht en dat van soft law behoedzaam gebruik moet worden gemaakt, zelfs als het Verdrag in deze mogelijkheid voorziet”, terwijl de Commissie in punt 8 specifiek wordt verzocht „speciale aandacht te schenken aan de effecten van soft law voor consumenten en aan de voor hen openstaande rechtsmiddelen, alvorens een maatregel voor te stellen die een soft law-instrument inhoudt”.

3.2.3

Het EESC stelt voor een onderscheid te maken tussen inroepbare en afdwingbare „rechten” en andere vormen van bescherming, en om in het toekomstige handvest de geldende rechten duidelijk te onderscheiden van de andere voorgestelde initiatieven die op alle niveaus zullen of kunnen worden genomen, die wel als wenselijk worden beschouwd, maar niet als bindend.

3.2.3.1

Het EESC vraagt zich af of, in het licht van de opgedane ervaring die de Commissie zelf als onbevredigend bestempelt en van de bevoegdheden die de Commissie door de verdragen krijgt toegewezen, niet veeleer moet worden gedacht aan de invoering van nieuwe regels — die gering in aantal en duidelijk zouden moeten zijn — om de bescherming van met name de zwakste consumenten te verbeteren. Het in art. 5 van het Verdrag vastgelegde subsidiariteitsbeginsel, dat zo vaak ten onrechte wordt ingeroepen om nieuwe communautaire wetgevingsinitiatieven tegen te gaan, zou in dit geval kunnen worden gebruikt om maatregelen ter bescherming van de consument te nemen als er geen doeltreffende nationale wetten worden uitgevaardigd.

3.3

Het EESC onderstreept dat het rechtskader onduidelijk is over de doelgroepen van het handvest en de hiermee samenhangende rechten in het kader van de Europese regelgeving op diverse gebieden. In de mededeling „Een energiebeleid voor Europa”⁽⁷⁾ staat dat de Commissie een „handvest van de energieconsument” zal opstellen.

3.3.1

In art. 2, lid 7 e.v. van Richtlijn 2003/54/EG van 26 juni 2003, wordt de „afnemer” gedefinieerd als de grootafnemer of eindafnemer van elektriciteit, de „eindafnemer” als de afnemer die elektriciteit koopt voor eigen gebruik, de „huishoudelijke afnemer” als de afnemer die elektriciteit koopt voor eigen huishoudelijk gebruik, en de „niet-huishoudelijke afnemer” als de natuurlijke persoon of rechtspersoon die elektriciteit koopt die niet voor eigen huishoudelijk gebruik is bestemd, waaronder producenten en grootafnemers.

3.3.2

In Richtlijn 2005/29/EG van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt, waarnaar door de Commissie wordt verwezen als rechtsgrond voor het deel van het handvest dat betrekking heeft op het recht van de consumenten op een evenwichtige en doorzichtige relatie met de eigen leverancier, wordt in art. 2, lid a) de volgende definitie gegeven van „consument”: een natuurlijke persoon die die handelspraktijken verricht die onder deze richtlijn vallen en die buiten zijn bedrijfs- of beroepsactiviteit vallen.

3.3.3

Het EESC is van mening dat de door de richtlijnen bekrachtigde rechten van toepassing moeten zijn op alle eindgebruikers, met name particulieren en het MKB. De elektriciteitsrichtlijn laat de lidstaten de vrijheid om al dan niet te waarborgen dat kleine ondernemingen (die minder dan 50 personen in dienst hebben en een omzet van ten hoogste 10 miljoen EUR) aanspraak kunnen maken op universele dienstverlening, d.w.z. op de levering van elektriciteit van een bepaalde kwaliteit tegen redelijke, eenvoudig en duidelijk vergelijkbare en doorzichtige prijzen.

3.3.4

Het EESC is van mening dat dit verschil in behandeling absoluut niet gerechtvaardigd is en dat het recht op universele dienstverlening op zijn minst moet gelden voor alle kleine en middelgrote ondernemingen in de Unie. Aangezien het derde energiepakket, waarover het EESC zich momenteel buigt, een wijziging van de elektriciteitsrichtlijn 2003/54/EG inhoudt, dringt het EESC er met klem op aan dat de Commissie art. 2 in die zin wijzigt, of om niet-huishoudelijke afnemers tot de doelgroepen van het handvest te rekenen.

3.3.5

Het EESC acht het van groot belang dat met „consument” de eindgebruiker wordt bedoeld, oftewel de afnemer of klant van de energieleverancier. De verandering in terminologie tussen de mededeling „Een energiebeleid voor Europa” — waarin wordt gesproken van een „handvest van de energieconsument”, en het onderhavige handvest betreffende de rechten van de energieconsument, lijdt tot verwarring en onbegrip. Er moet evenveel aandacht zijn voor het feit dat kleine en middelgrote ondernemingen er voor de uitoefening van hun productieactiviteiten op moeten kunnen rekenen dat zij voortdurend voldoende energie ontvangen, met name in de convergentie- en cohesieregio's.

3.4

Het EESC acht het voorstel voor een handvest betreffende de rechten van de energieconsument van groot belang vanwege het effect dat zo'n handvest kan hebben op de publieke opinie, door onmiddellijk na de openstelling van de interne markt het debat te openen en de energieconsument bewuster te maken van de problematiek. Dit instrument vertoont echter ook een zwak punt in vergelijking met hetgeen voor vervoer is gedaan: in tegenstelling tot het handvest betreffende de rechten van reizigers, dat duidelijke verwijzingen naar rechten en compensaties bevat, zou het door de Commissie voorgestelde handvest voor de energieconsument geen bindende werking toekomen, behalve in de onderdelen die reeds in eerdere richtlijnen zijn vervat. Het zou dus eerder een compendium zijn dan een middel om meer rechten toe te kennen. De verwachtingen die de commissarissen Piebalgs en Kuneva in hun toespraken bij de presentatie van het onderhavige document hebben gewekt, zouden wel eens niet kunnen uitkomen.

3.4.1

„De EU-consumenten verwachten van ons dat wij vorm geven aan een gemeenschappelijk Europees antwoord op de uitdagingen van energievoorziening en klimaatverandering”, aldus het met het energiebeleid belaste Commissielid Andris Piebalgs. „Die consumenten verwachten niet alleen dat de EU een duurzame, veilige en concurrerende energievoorziening waarborgt, maar wensen ook dat hun consumentenrechten worden beschermd naarmate de energiemarkten worden opengesteld en de consumenten meer keuzevrijheid krijgen. Die bescherming is het doel van het voorgestelde handvest van de energieconsument.”

3.4.2

Het met consumentenbescherming belaste Commissielid Meglena Kuneva verklaarde in dat verband: „De opening van de elektriciteits- en gasmarkten is zowel een uitdaging als een kans voor de Europese energieverbruikers. Pas wanneer wij erin geslaagd zijn een transparante en efficiënte markt tot stand te brengen waarin de consumentenrechten volledig zijn beveiligd en geïnformeerde verbruikers hun kennis kunnen gebruiken om voordeel te halen uit het beschikbare aanbod, kunnen wij concluderen dat wij ons doel hebben bereikt.”

3.4.3

Het EESC is het eens met de resolutie van het Europees Parlement, waarin staat dat er een verplichte rechtsvorm moet komen om de rechten van de burgers te waarborgen, en dat „soft law”-maatregelen niet volstaan om de doelstellingen ten volle te verwezenlijken. Voor de rechten van reizigers heeft de Commissie het nodig geacht dat een verordening werd uitgevaardigd (Verordening (EG) nr. 261/2004 van 11 februari 2004); niet duidelijk is waarom de rechten van de energieconsumenten met een document zonder enige bindende waarde worden afgedaan. Er wordt een handvest uitgevaardigd omdat de in de huidige wetgeving vastgelegde rechten niet voldoende worden gehandhaafd, en de nationale uitvoeringsmaatregelen over het algemeen tekortschieten (enkele prijzenswaardige uitzonderingen daargelaten); de Commissie heeft de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid om op te treden, maar kiest voor een niet-bindend instrument hoewel zij zich bewust is van het feit dat de markt alléén niet in staat is om adequate en afdoende oplossingen aan te dragen.

3.4.4

De mededeling van de Commissie⁽⁸⁾ over de tenuitvoerlegging van de verordening inzake de rechten van luchtreizigers zou tot nadenken moeten stemmen. Hierin wordt namelijk het volgende opgemerkt: „De verordening wordt nu al meer dan twee jaar toegepast en, hoewel reeds vooruitgang is geboekt, is toch nog een grote verbetering noodzakelijk om te komen tot een consistentere toepassing van de regels door de luchtvaartmaatschappijen en een consistentere handhaving van de regels door de lidstaten. Anders dan vroeger kunnen gestrande passagiers nu specifieke rechten doen gelden, maar ze bevinden zich nog te vaak in een zwakke positie ten opzichte van de luchtvaartmaatschappijen.” Het is duidelijk dat, ondanks het bestaan van bindende verplichtingen, de luchtvaartmaatschappijen de bepalingen van de richtlijn niet naleven. Waarom zouden de gas- en elektriciteitsleveranciers dat dan wel doen vanwege een handvest dat niet eens bindend is?

3.4.5

Op grond van de ervaringen uit het verleden, in deze en andere sectoren van de economie, zou het EESC willen aanbevelen om wettelijke maatregelen goed te keuren waarmee de rechten van de consument volledig worden gewaarborgd. Of een voorstel evenredig is, hangt af van de vraag of het beantwoordt aan de doelstellingen en van de vraag of het noodzakelijk is hiervoor wetgeving vast te stellen. In het onderhavige geval heeft de Commissie voor een andere aanpak gekozen, hoewel zij de bevoegdheden heeft om regelgevingsmaatregelen te treffen. Het EESC is van mening dat het gekozen instrument objectief gezien ongeschikt is om de doelstellingen te verwezenlijken. Het handvest kan slechts een eerste stap zijn: de Europese wetgever moet streven naar een daadwerkelijke versterking van de rechten.

3.4.6

De waarborging van de universele dienstverlening, uitgebreid tot kleine en middelgrote ondernemingen, de naleving van openbaredienstverplichtingen, de bescherming van economisch kansarme bevolkingsgroepen die met „energiearmoede” worden bedreigd, de sociaal-economische en territoriale samenhang, de contractvrijheid, het recht op informatie, het recht op een snelle aansluiting, het recht op duidelijke contracten en op redelijke, doorzichtige en vergelijkbare prijzen, de garantie van een voortdurende levering, en de kennis van de gebruikte energiebronnen: dit zijn stuk voor stuk zeer belangrijke aspecten. De Commissie heeft terecht opgemerkt dat als de markt aan zichzelf wordt overgelaten, niet hetzelfde niveau van sociaal, milieu- en economisch „bewustzijn” wordt bereikt. Het EESC steunt alle initiatieven waarmee deze problematiek op eenvoudige en doortastende wijze wordt aangepakt, en spoort de Commissie aan hiervoor alle geschikte instrumenten in te zetten.

3.5

Het EESC is ingenomen met het voorstel voor een verordening tot oprichting van een Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers⁽⁹⁾, dat deel uitmaakt van het derde energiepakket. In zijn advies van 17 oktober 2001 over het tweede energiepakket⁽¹⁰⁾ heeft het EESC het als volgt geformuleerd: „In het licht van de toekomstige ontwikkelingen zou de Commissie moeten bekijken of het mogelijk is om deze raad (ERGEG) te veranderen in een Europees agentschap of een soortgelijk orgaan, met bevoegdheden op het gebied van het internationaal transport van elektriciteit en aardgas.” Dat het EESC al zo lang op voorhand de oprichting van een agentschap had voorgesteld, stemt hem tot tevredenheid.

3.5.1

In de mededeling van de Commissie „Vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt”⁽¹¹⁾ wordt een aanscherping van de richtlijnen die betrekking hebben op de bevoegdheden van de nationale regelgevende instanties aangekondigd. In paragraaf 2.2.1 stelt de Commissie dat „regelgevende instanties sterke bevoegdheden ex-ante moet krijgen op de volgende gebieden: …….. vii) consumentenbescherming met inbegrip van eventuele prijscontroles voor eindgebruikers”. Helaas is hiervan niets terug te vinden in het derde energiepakket. Weliswaar worden sommige bevoegdheden van de regelgevingsinstanties in het nieuwe hoofdstuk VII bis van de nieuwe energierichtlijn daadwerkelijk versterkt, en wordt de regelgever gevraagd om „een hoog niveau van universele en openbare dienstverlening voor elektriciteit (en gas), van de bescherming van kwetsbare klanten en van de effectiviteit van de in bijlage A genoemde maatregelen ter bescherming van de consument” te waarborgen, maar de meeste regelgevingsinstanties hadden deze bevoegdheden al.

3.5.2

De Commissie stelt tevens voor om in de nieuwe energierichtlijn drie alinea's toe te voegen aan bijlage A: een alinea over het recht op toegang tot verbruiksgegevens, een alinea over het recht om te worden geïnformeerd over het maandelijks verbruik en de daarmee gemoeide kosten, en een alinea over het recht om op het even welk moment van leverancier te kunnen veranderen. Het EESC stemt in met dit voorstel, maar vraagt zich af waarom de Commissie, die veel verdergaande maatregelen had kunnen nemen, de herziening van de richtlijn niet heeft aangegrepen om de rechten van de consument te versterken.

3.5.2.1

Het voorstel van de Commissie om een nieuw lid 10 aan artikel 3 toe te voegen, waarmee sommige onderdelen van de regelgeving aan de comitéprocedure worden overgelaten, kan een geschikt instrument zijn om de rechten van de consumenten te versterken, aangezien de besluiten van de comités, op de terreinen waarvoor zij bevoegd zijn, onmiddellijk van kracht worden. Het EESC dringt er bij de Europese instellingen op aan om in te stemmen met dit onderdeel van het Commissievoorstel.

3.5.2.2

In de bijlage bij de mededeling „Naar een Europees Handvest betreffende de rechten van de energieconsument” worden, naast de bestaande rechten (die moeilijk afdwingbaar zijn) ook enkele mogelijke nieuwe rechten voorgesteld. Door deze rechten in bijlage A op te nemen zouden zij een verplicht karakter krijgen en zou de weg worden geëffend voor een specifieke verordening betreffende de bescherming van de rechten van eindgebruikers.

3.5.3

Het EESC is van mening dat het toekomstige Europese agentschap onder meer moet toezien op de naleving van de rechten van de consument. In dit verband dient te worden gezorgd voor inspraak voor de consumentenverenigingen, kleine en middelgrote ondernemingen, de energie-industrie en vakbondsorganisaties, om — net als in de vervoerssector — het belang van samenwerking en „gedeelde verantwoordelijkheid” te benadrukken. Er moet een Europese overlegtafel komen, waarbij het agentschap de bevoegdheid krijgt om in te grijpen en de verhoudingen tussen producenten en eindgebruikers te reguleren.

3.5.3.1

Binnen het institutionele raamwerk moet het agentschap op zijn bevoegdheidsterrein bindende besluiten kunnen nemen. Het zal bestaan uit vertegenwoordigers van de nationale regelgevende instanties, en zal verschillende technische comités oprichten, waaraan wordt deelgenomen door alle nationale regelgevers. Het EESC hoopt dat het agentschap, ook op advies van de zgn. overlegtafel, tevens bevoegd wordt gemaakt voor consumentenbescherming. Zo zou het doeltreffender kunnen optreden om de doelstellingen van het handvest te verwezenlijken. Het EESC onderstreepte reeds in 2001 dat „deze instanties transparanter en democratischer te werk moeten gaan door bij de besluitvorming ook de verschillende partijen in de elektriciteits- en aardgassector (consumenten, werknemers en bedrijven) te betrekken”⁽¹²⁾.

3.5.3.2

De nationale regelgever zal actief kunnen bijdragen tot de vaststelling van een algemene consumentenbeschermingsstrategie, en zal de wettelijke bepalingen met meer kracht kunnen doen naleven.

4.1

In zijn advies over de energierichtlijn uit 2001⁽¹³⁾ sprak het EESC zijn waardering uit voor het feit dat de Commissie ervan uitging dat de verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van openbare dienstverlening een essentiële voorwaarde is en impliceert dat de nodige maatregelen worden genomen voor een hoge mate van bescherming van de consument, waarbij vooral de kwetsbaarste groepen moeten worden geholpen. Dit laatste kan bijvoorbeeld door sociale maatregelen te treffen, zodat zij hun gas en elektriciteit kunnen afnemen tegen een billijke prijs. Helaas zijn de resultaten daarvan in de praktijk tegengevallen.

4.2

„De grensoverschrijdende elektriciteitsstromen in Europa zijn sinds de openstelling van de markt jaar na jaar lichtjes blijven groeien. Gemiddeld is echter slechts 10 % van de in de EU verbruikte elektriciteit afkomstig uit een andere lidstaat.”⁽¹⁴⁾.

4.3

„De stroompannes in Italië in 2003 en in de UCTE⁽¹⁵⁾-zone in 2006 hebben aangetoond hoe hoog de kosten van een incident op het Europese transmissienetwerk kunnen oplopen. Het is dan ook belangrijk dat de toenemende handel gepaard gaat met een meer gecoördineerde exploitatie van het netwerk en de bouw van nieuwe infrastructuur, waaronder de verbetering van bestaande lijnen, de bouw van nieuwe lijnen en zo nodig investeringen in andere netwerkcomponenten. De Europese markt is in toenemende mate regionaal georganiseerd. Deze ontwikkeling verliep aanvankelijk op natuurlijke wijze, rekening houdend met de fysieke realiteit van het netwerk. Door de afbakening van regio's in de gewijzigde richtsnoeren inzake congestiebeheer en de ontwikkeling van de regionale initiatieven (Electricity Regional Initiatives) door de ERGEG heeft deze regionale benadering een officiële status gekregen.”⁽¹⁶⁾.

4.4

De eindgebruikers hebben een specifiek belang bij een gewaarborgde energielevering. De groeiende rol van de regio's in de energiesector zou voordelen moeten opleveren voor de distributie en voor het aanhalen van de wederzijdse betrekkingen, met name tussen grensoverschrijdende regio's, wat een aanzienlijke toename van de uitwisseling van energie en van de elektriciteitsstromen met zich mee zou moeten brengen, en het gevaar van congestie zou moeten reduceren.

4.5

De maatregelen ter bescherming van de eindgebruiker zouden tevens het recht moeten omvatten om periodiek te worden geïnformeerd over de hoeveelheid uitgewisselde energie, de geografische herkomst en de bron van de energie, de uitstoot van broeikasgassen per Kwh, en de communautaire en internationale samenwerkingsovereenkomsten. Zo is het bekend dat landen die hebben besloten geen kernenergie te gebruiken, wel degelijk energie afkomstig uit kerncentrales aanschaffen. Deze informatie zou beschikbaar moeten worden gesteld aan de consument, die eventueel kan beslissen van leverancier te veranderen als hij niet instemt met de energiemix van zijn energiebedrijf. Momenteel tast de consument wat die energiemix betreft nog steeds in het duister.

4.6

Aansluiting. Waarborging van de universele dienstverlening, continuïteit van de levering en zekere aansluitingstijden. Dit zijn de huidige rechten, die echter maar moeilijk kunnen worden afgedwongen. Er zou een „noodleverancier” moeten worden aangewezen, die als de gebruikelijke leverancier niet kan leveren, garant staat voor de dienstverlening.

4.7

Contracten. Transparantie, uitvoeringsbepalingen, verplichtingen, schadeloosstellingen, gelijkheid van voorwaarden, geen oneerlijke of onredelijke contractbepalingen, duidelijke en niet belastende geschillenbeslechtingsprocedures: dit zijn in theorie erkende rechten die iedere lidstaat in zijn nationale wetgeving ter omzetting van de richtlijnen al zou moeten hebben toegekend. De werkelijkheid laat echter een heel ander beeld zien. De Commissie heeft in het derde pakket een aantal wijzigingen op bijlage A opgenomen, die meer verplichtingen voor ondernemingen inhouden, maar zolang er nog geen doeltreffend Europees, of laat staan nationaal sanctiesysteem wordt ingevoerd, dreigt de wetgeving dode letter te blijven (enkele uitzonderingen daargelaten is daarvan nog geen sprake). Met name op dit terrein is er een uniforme regelgeving nodig in de hele Unie. Dat kan alleen in de vorm van een verordening, zoals in het geval van de rechten van reizigers.

4.8

Prijzen, tarieven en monitoring. Transparantie, redelijkheid, vergelijkbaarheid, een ruime keuze van betalingswijzen, verspreiding van intelligente meters, evenals duidelijke en begrijpelijke facturen die gebaseerd zijn op het daadwerkelijke energieverbruik. Het EESC vindt het zeer belangrijk dat de energiefactuur duidelijke informatie bevat over de componenten waaruit de productiekosten voor energie zijn opgebouwd (kosten voor de aanschaf van brandstoffen, distributie, onderhoud, afschrijvingen, belastingen en accijns, en de personeels- en algemene kosten), de gebruikte energiebronnen (fossiele brandstoffen, waterkracht, hernieuwbare energie, kernenergie of gecombineerde cyclus), de CO₂-uitstoot en de gerealiseerde energiebesparing, naast een vergelijking met het verbruik in het voorgaande jaar en met het gemiddelde verbruik van gebruikers met een vergelijkbaar profiel. Met behulp van dit informatie-instrument zal de consument worden aangespoord tot een energiebesparend gedrag. De factuur (die volgens het recente voorstel van de Commissie maandelijks zou moeten worden opgestuurd) is het communicatiemiddel tussen de energieleverancier en de consument, waarin een aantal „positieve” boodschappen ter promotie van het Europese beleid kunnen worden opgenomen.

4.9

Vrije keuze van leverancier. De mogelijkheid om op ieder moment van het jaar en zonder kosten over te stappen op een andere leverancier, zonder hiermee rechten te verliezen. Er zouden garanties moeten worden geboden dat de verandering van leverancier binnen een bepaalde tijd wordt uitgevoerd. Soms worden er contracten met een minimumlooptijd gesloten. Het EESC is van mening dat als een dergelijke clausule in het contract wordt opgenomen, er een maximum moet worden vastgesteld voor de minimumlooptijd daarvan, om het recht op de vrije keuze van leverancier niet teniet te doen met overdreven lange minimumlooptijden en hoge boetes als een contract eerder wordt opgezegd.

4.10

Informatie. De informatie moet waarheidsgetrouw, volledig en begrijpelijk zijn, en betrekking hebben op de voorwaarden voor toegang en gebruik, op de tarieven en op de prijzen en prijswijzigingen. Consumenten moeten worden gewezen op hun rechten op het stuk van de openbare dienstverlening en de procedures waarmee de universele dienstverlening wordt gewaarborgd, met name op het gebied van de kwaliteit en continuïteit van de levering van elektriciteit of gas, schadevergoedingen voor het niet-eerbiedigen van die rechten, en de toegang tot kosteloze of goedkope geschillenbeslechtingsprocedures, om ervoor te zorgen dat iedereen dezelfde rechten kan doen gelden. Iedere leverancier zou jaarlijks (of telkens wanneer er een nieuwe leverancier bijkomt) een lijst moeten verstrekken met de exploitanten die actief zijn in de regio. De energieleveranciers zouden hun klanten tevens informatie moeten verstrekken over financiële, fiscale en wetgevingsmaatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie, en concrete tips moeten geven voor energiebesparing.

4.11

Klachten. Commissaris Bonino heeft zich in 1998 sterk gemaakt voor de rechten van de consumenten; de Commissie heeft dat jaar een aanbeveling⁽¹⁷⁾ uitgebracht over de organen die verantwoordelijk zijn voor de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen. Deze werd in 2001 aangevuld met een andere aanbeveling⁽¹⁸⁾, die het toepassingsgebied ervan uitbreidde. In het kader van de rechten van de energieconsument zouden klachten in eerste instantie moeten worden afgehandeld met een buitengerechtelijke beslissing, waarmee de consument doeltreffend, snel en tegen lage kosten kan worden beschermd. Voorwaarde is wel dat de onafhankelijkheid van het orgaan, de doeltreffendheid van de procedure, de openbaarheid en de transparantie gewaarborgd zijn. De draagwijdte van energieleveringsgeschillen is nu eenmaal zo gering dat tijdrovende en dure gerechtelijke procedures niet gerechtvaardigd zijn.

4.12

Vertegenwoordiging. Hoewel het recht van consumentenorganisaties om te worden vertegenwoordigd in de Europese wetgeving is vastgelegd, blijkt dit recht in de praktijk moeilijk afdwingbaar. Aangezien er geen communautair rechtskader is voor collectieve gerechtelijke procedures — zelfs niet voor diensten of grensoverschrijdende economische bedrijvigheid — wordt het recht om overtredingen bij rechterlijke instanties aanhangig te maken nog verder beperkt. De oprichting van het Europees agentschap zou de perfecte gelegenheid kunnen zijn om dit recht een concrete invulling te geven en een permanente overlegtafel met alle betrokken partijen in het leven te roepen, naar het voorbeeld van de autorichtlijn in de sector vervoer, waar vertegenwoordigers van de sociale partners en de consumenten werden uitgenodigd om samen met vertegenwoordigers van de EU-organen rond de tafel te gaan zitten om de voostellen te analyseren. De lidstaten zouden ook intern permanente overlegtafels moeten oprichten, die door de nationale wetgever moeten worden geraadpleegd.

4.13

Sociale maatregelen. Het EESC is zeer begaan met het probleem van energiearmoede. Het afsluiten van de gas en/of stroomvoorziening vanwege achterstallige betalingen zou moeten worden verboden. In een recent advies⁽¹⁹⁾ heeft het dat als volgt geformuleerd: „Een Europees energiebeleid moet onder alle sociale klassen draagvlak kunnen vinden, zonder verschillen voor wat betreft de toegang tot diensten van energiebedrijven”. Het EESC is geen voorstander van gratis energieleveringen, omdat deze niet tot energiebesparend gedrag aanzetten, maar is van mening dat het probleem met behulp van algemene belastingmaatregelen moet worden aangepakt. Het openbaredienstcontract zou moeten voorzien in de levering van een bepaalde hoeveelheid elektriciteit en gas tegen kostprijs, om tegemoet te komen aan de behoeften van de meest kwetsbare consumenten, die zo voldoende energie geleverd krijgen tegen voor hen betaalbare prijzen. Het verantwoordelijkheidsbeginsel zou altijd gewaarborgd moeten zijn. De definitie van „kwetsbare verbruiker” en de maatregelen ter bescherming van deze verbruiker moeten in de hele Unie worden gestroomlijnd, om niemand te discrimineren en distorsies van de mededinging te voorkomen.

4.14

Oneerlijke handelspraktijken. De consument wordt beschermd tegen misleidende handelspraktijken, zoals het verstrekken van onjuiste informatie, het achterhouden van relevante informatie (die nodig is om met kennis van zaken beslissingen te nemen), het opwerpen van belemmeringen en/of aanrekenen van ongerechtvaardigde kosten indien de consument op een andere leverancier wenst over te stappen, om hem daarvan te weerhouden. Het EESC is van oordeel dat de consument nog beter tegen dit soort praktijken moet worden beschermd. In art. 5, lid 5 van Richtlijn 2005/29/EG van 11 mei 2005 wordt verwezen naar bijlage I, waarin een lijst staat van handelspraktijken die onder alle omstandigheden als oneerlijk worden beschouwd. Daaraan wordt toegevoegd dat deze lijst alleen mag worden aangepast door wijziging van de richtlijn. Aangezien de tijd die nodig is om de lijst bij te werken dus zeer lang is, zou een verordening met maatregelen ter bescherming van de energieconsument het geschikte rechtsinstrument kunnen zijn om het specifieke recht van de energieconsument op bescherming tegen oneerlijke handelspraktijken vast te leggen.

5.1

Het EESC beveelt de Commissie aan om de handvesten die in sommige lidstaten reeds zijn ondertekend door energieleveranciers en consumentenverenigingen en waarin de verbruikers méér rechten krijgen toegekend dan in het geplande Europese handvest, te bestuderen. Zo is de Italiaanse consumentenorganisatie ADOC een handvest overeengekomen met La220 (een groothandelaar op de elektriciteitsmarkt, die zich al sinds jaar en dag inzet voor maatschappelijke verantwoordelijkheid), dat verder gaat dan het door de Commissie voorgestelde handvest. Hierin wordt bijvoorbeeld ook rekening gehouden met het recht van de consument op vergoeding voor verspilde tijd, het recht op participatie en om te worden vertegenwoordigd, het recht op kwaliteit en veiligheid, het recht op de beste prijs, het recht op schadevergoeding en het recht op een snelle en beslissende verzoeningsprocedure. De naleving van het handvest — dat bindend is voor de leverancier, omdat het is opgenomen in het contract met zijn afnemers — wordt ieder semester gecontroleerd.

5.2

Wat de geschillenbeslechting betreft hebben sommige nationale wetgevers een systeem van verplichtingen, controles en boetes in het leven geroepen om de continuïteit van de energiedistributie te waarborgen⁽²⁰⁾. In het geval van schommelingen in de netspanning, stroomstoringen of stroomonderbrekingen is er ontegenzeglijk sprake van het niet-nakomen van verplichtingen die voortvloeien uit het leveringscontract. Indien de leverancier niet kan bewijzen dat de onderbreking hem niet kan worden verweten, dient hij de geleden schade te vergoeden⁽²¹⁾.