Speciaal verslag Nr. 4/2002 over lokale acties voor werkgelegenheid, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

Speciaal verslag Nr. 4/2002

over lokale acties voor werkgelegenheid, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2002/C 263/02)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

WOORDENLIJST

Derde systeem Economische activiteit van coöperaties, onderlinge maatschappijen en verenigingen

Doelstellingen De structuurfondsen zijn gebaseerd op drie doelstellingen:

Doelstelling 1 Bevordering van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand

Doelstelling 2 Omschakeling van regio's, grensregio's of deelregio's die zwaar door de achteruitgang van de industrie worden getroffen

Doelstelling 3 Bestrijding van langdurige werkloosheid en vergemakkelijking van de inschakeling in het arbeidsproces

EFRO Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling

EPD Enig programmeringsdocument, een document dat wordt ingediend door een lidstaat en goedgekeurd door de Commissie; het bevat een aantal prioriteiten en meerjarenacties, die met nationale en communautaire cofinanciering ten uitvoer worden gelegd

ESF Europees Sociaal Fonds

EWS Europese werkgelegenheidsstrategie: hierin wordt het nationale werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten samengebracht en worden werkgelegenheidsrichtsnoeren uitgedacht, die jaarlijks door de Raad worden vastgesteld op voorstel van de Commissie

NAP Nationaal actieplan: dit wordt door elke lidstaat opgesteld voor de toepassing van de werkgelegenheidsrichtsnoeren die door de Raad zijn vastgesteld

NGO Niet-gouvernementele organisatie: deze heeft een gedelegeerde verantwoordelijkheid voor het beheer en de uitvoering van door de overheid en de Europese Unie gefinancierde programma's

Structuurfondsen Communautaire fondsen ter ondersteuning van programma's voor sociaal-economische ontwikkeling in de 15 lidstaten

TWP Territoriaal werkgelegenheidspact: dit zijn partnerschappen, bestaande uit lokale en regionale actoren, die zijn opgezet ter verbetering van structureel werkgelegenheidsbeleid en het uitwisselen van ervaringen met andere regio's

SAMENVATTING

I. Lokale werkgelegenheid bevordert het scheppen van arbeidsplaatsen op plaatselijk niveau en omvat een grote verscheidenheid van acties en activiteiten met uiteenlopende kenmerken: sommige houden verband met de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS), waarin het nationaal werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten wordt samengebracht, dat in sommige gevallen wordt gefinancierd uit het Europees Sociaal Fonds (ESF), dat door de Commissie wordt beheerd in partnerschap met de lidstaten, en in andere gevallen rechtstreeks door de Commissie wordt beheerd. Deze componenten berusten weliswaar op verschillende rechtsgronden en hebben hun eigen specifieke doelstellingen, maar zijn telkens gericht op de globale, gemeenschappelijke doelstelling van het bevorderen van een lokale werkgelegenheidsstrategie voor het scheppen van arbeidsplaatsen. De terreinen verschillen ook ten aanzien van de toewijzing van de verantwoordelijkheden voor de verwezenlijking ervan, zoals tussen het geval van de operationele programma's van het ESF, waarvoor de lidstaten een gedeelde verantwoordelijkheid hebben op grond van het subsidiariteitsbeginsel, en dat van de innovatieve en voorbereidende acties, waarvoor de Commissie de volledige verantwoordelijkheid draagt. In de periode 1994-1999 werd naar schatting van de Commissie 10 % of 5000 miljoen euro van de totale ESF-financiering aan lokale werkgelegenheid besteed, terwijl het algeheel totaal van de communautaire middelen voor lokale ontwikkeling circa 20455 miljoen euro beliep.

II. Het Verdrag voorziet weliswaar in deze gecoördineerde strategie, maar biedt geen wettelijk afdwingbare grondslag voor een Europees werkgelegenheidsbeleid als zodanig. Zodoende blijft het aan de nationale overheden, prioriteiten en acties op het gebied van werkgelegenheid vast te stellen, en daarmee te bepalen welk belang wordt gehecht aan lokale werkgelegenheidsacties in elke lidstaat.

III. De controle van de Rekenkamer had betrekking op de functies van de Commissie (directoraat-generaal Werkgelegenheid) ten aanzien van beleidsformulering en informatieverzameling op het gebied van lokale werkgelegenheid, alsmede op het beheer door de Commissie van innovatieve projecten die in de periode 1994-2001 rechtstreeks door haar zijn gefinancierd. Ook werden in zes lidstaten (Duitsland, Spanje, Frankrijk, Oostenrijk, Finland en het Verenigd Koninkrijk) lokale werkgelegenheidsprojecten ter plaatse bezocht.

IV. Ten aanzien van de formulering van communautair beleid werd het volgende gesignaleerd:

a) in de beleidsverklaringen wordt geen definitie van lokale werkgelegenheid gegeven, en er worden ook geen bijzonderheden meegedeeld over het bereik en de toepassing van het beleid in de lidstaten;

b) de ontwikkeling van communautair beleid op het gebied van de ondersteuning van lokale werkgelegenheid door innovatieve en voorbereidende acties was fragmentarisch en vertoonde een gebrek aan structuur en samenhang.

V. In de volgende gevallen werd vastgesteld dat het ontbrak aan informatie voor het toezicht en de beoordeling van lokale werkgelegenheid:

a) ten aanzien van de ESF-financiering ontbreekt het aan informatie over de mate waarin door de Commissie voor de periode 2000-2006 goedgekeurde operationele programma's betrekking hebben op het horizontale thema "lokale werkgelegenheid";

b) het toezicht dat de Commissie uitoefende op de lokale werkgelegenheidsacties binnen de EWS werd bemoeilijkt door het ontbreken van informatie over de jaarlijkse nationale actieplannen (NAP's) van de lidstaten. De Commissie zou erop aan moeten dringen dat de lidstaten meer informatie over lokale werkgelegenheidsacties verschaffen.

VI. De procedures van de Commissie voor het financieel beheer vertoonden ten aanzien van innovatieve en voorbereidende lokale werkgelegenheidsacties van de lidstaten zelf met name de volgende tekortkomingen:

a) de financiële voorschriften inzake betalingen voor projecten werden in enkele gevallen niet in acht genomen;

b) sommige subsidieovereenkomsten werden getekend nadat de betrokken projecten waren afgesloten;

c) er bestond een zekere overlapping tussen de innovatieve acties uit hoofde van maatregel 6 en voorbereidende maatregelen voor lokale werkgelegenheid in de periode 2000-2001, hetgeen ten koste ging van de kosteneffectiviteit van de beperkte financiële middelen.

VII. De controle bracht ook belemmeringen aan het licht voor een doeltreffende uitvoering van lokale werkgelegenheidsacties in de lidstaten:

a) in enkele lidstaten traden vertragingen en administratieve complicaties op bij de invoering van globale subsidiemechanismen voor de toekenning van kleine subsidies in het kader van het ESF, met name ten aanzien van de vereisten van de nieuwe verordeningen inzake de financiële controle, en de bestaande wettelijke en administratieve regelingen in de lidstaten;

b) in sommige lidstaten zijn krachtens nationale administratieve beperkingen vooruitbetalingen door het ESF aan uiteindelijke begunstigden in de sectoren vrijwilligerswerk en gemeenschapswerk verboden;

c) sommige door de Commissie beheerde lokale werkgelegenheidsacties waren beperkt tot non-profitorganisaties, waardoor de opbouw van capaciteit op dit gebied in de particuliere sector wordt beperkt.

VIII. De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:

a) op alle niveaus van beleidsvoering moet een globale beoordeling komen van de waarschijnlijke toegevoegde waarde van een lokaal werkgelegenheidsbeleid;

b) de Commissie dient de lidstaten preciezere richtsnoeren te geven inzake lokale werkgelegenheid in het kader van de ESF-programma's;

c) de Commissie moet erop aandringen dat in het kader van de EWS de lidstaten meer informatie inzake lokale werkgelegenheidsacties verstrekken;

d) door de Commissie beheerde acties op het gebied van innovatieve projecten moeten worden gerationaliseerd, en de procedures voor financieel beheer moeten worden verscherpt om te waarborgen dat de financiering regelmatig en kosteneffectief is;

e) hoewel de verantwoordelijkheid voor de effectiviteit van de globale lokale werkgelegenheidsstrategie primair bij de lidstaten berust, dient de Commissie ervoor te zorgen dat zij over toereikende informatie beschikt om haar faciliterende en coördinerende rol te kunnen vervullen.

INLEIDING

1. De communautaire ondersteuning van lokale werkgelegenheidsacties gaat terug tot het witboek van de Commissie uit 1993 over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid, waarin werd erkend dat het noodzakelijk was, nieuwe bronnen van werkgelegenheid op lokaal niveau te benutten. Door deze accentverschuiving naar de "lokale" dimensie moesten de ontwikkelingspraktijken op dit gebied in heel Europa worden overgenomen ter bevordering van de algehele doelstelling van het halveren van de werkloosheid in en door de lidstaten tegen het jaar 2000.

2. De Europese Raad van Essen in 1994 heeft dit beleid nog eens bevestigd, waarna de Commissie een aantal studies(1) op dit terrein heeft uitgevoerd. In 1997 is tijdens de buitengewone top in Luxemburg inzake werkgelegenheid de EWS goedgekeurd, die voorzag in werkgelegenheidsrichtsnoeren, die jaarlijks door de Raad op voorstel van de Commissie worden goedgekeurd. Deze richtsnoeren, waarmee de lidstaten bij de vorming van hun nationaal werkgelegenheidsbeleid rekening dienen te houden, hebben een steeds sterkere lokale dimensie gekregen.

3. Op grond van artikel 2, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1784/1999 van het Europees Parlement en de Raad(2) betreffende het ESF houdt het fonds rekening met de bevordering van plaatselijke werkgelegenheidsinitiatieven, en met name van territoriale werkgelegenheidsafspraken. In de periode 1994-1999 ging naar schatting van de Commissie 10 % of 5000 miljoen euro van de totale ESF-financiering naar de lokale werkgelegenheidsacties, op een totaalbedrag van circa 20455 miljoen euro aan communautaire middelen voor lokale ontwikkeling. Tabel 1 geeft een schatting te zien van de totale uitgaven aan lokale ontwikkeling over de periode 1989-1999 voor alle drie de structuurfondsen.

Tabel 1

Totale geschatte uitgaven voor lokale ontwikkeling in het kader van de structuurfondsen (1989-1999)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

SEC(1994) 2199 van de Commissie.

4. De richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid(3) geven indicaties van de inhoud van regionale en lokale acties voor werkgelegenheid door de bepalingen dat "alle betrokkenen op regionaal en lokaal niveau, inclusief de sociale partners, moeten worden opgeroepen om mee te werken aan de uitvoering van de Europese werkgelegenheidsstrategie, door na te gaan waar het werkgelegenheidspotentieel op lokaal niveau ligt en door met het oog hierop sterkere partnerschappen op te bouwen". Met name "[houden] de lidstaten waar mogelijk in hun algemeen werkgelegenheidsbeleid, rekening met het aspect regionale ontwikkeling, moedigen [zij] lokale en regionale autoriteiten aan om strategieën voor werkgelegenheid te ontwikkelen, teneinde de mogelijkheden van het scheppen van banen op lokaal niveau volledig te benutten en hiertoe partnerschappen op te bouwen met alle betrokken actoren, inclusief vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld [...] en versterken [zij] de rol van de overheidsdiensten voor arbeidsvoorziening op alle niveaus bij de identificatie van de lokale werkgelegenheidsmogelijkheden en de verbetering van het functioneren van de lokale arbeidsmarkten". Deze acties zijn opgenomen in programma's van de structuurfondsen, of worden rechtstreeks door de Commissie gefinancierd, zoals innovatieve projecten(4) of werkgelegenheidsscheppende activiteiten in het kader van het "derde systeem"(5). Dit systeem heeft betrekking op de economische activiteit van coöperaties, onderlinge maatschappijen en verenigingen, die naar schatting goed zijn voor bijna 7 % van alle betaalde banen in de lidstaten(6).

DOELSTELLINGEN EN REIKWIJDTE VAN DE CONTROLE

5. De Rekenkamer heeft in 2001 een controle verricht op het gebied van lokale werkgelegenheid, waarbij werden onderzocht het wettelijk en beleidskader voor lokale werkgelegenheid, de informatiesystemen van de Commissie voor het houden van toezicht op dit beleidsterrein, het financieel beheer van rechtstreeks gefinancierde innovatieve acties door de Commissie, en de uitvoering van steekproefsgewijs geselecteerde lokale werkgelegenheidsprojecten in een selectie van lidstaten.

6. Aangezien er sprake is van een breed onderwerp en uiteenlopende economische en politieke omstandigheden enerzijds, en de Rekenkamer anderzijds over beperkte middelen beschikt, heeft zij geen poging ondernomen tot een doelmatigheidscontrole op dit gebied die de gehele Europese Unie bestrijkt, maar heeft zij in plaats daarvan onderzocht of de regelgeving adequaat is en of de Commissie op dit terrein haar rol doelmatig en doeltreffend vervult.

7. De controle moest met name antwoord geven op de volgende vragen:

a) Was er een samenhangend en duidelijk communautair beleid ter bevordering van lokale werkgelegenheid?

b) Was er toereikende informatie voorhanden voor de formulering en implementatie van het beleid inzake lokale werkgelegenheid?

c) Werden de lokale werkgelegenheidsprojecten adequaat beheerd?

d) Wat waren de grootste belemmeringen bij het ontwikkelen van de lokale werkgelegenheid in de lidstaten?

8. De controle omvatte een analyse van de beleidsverklaringen hierover die de Commissie heeft gepubliceerd en een analyse van de werkgelegenheidsstrategieën van de lidstaten voor 2000 en 2001. Overeenkomstig de hoofddoelstelling van de controle - het onderzoeken van het strategisch en operationeel beheer van de Commissie - was de controle van de projecten gericht op het specifieke terrein van innovatieve projecten, die rechtstreeks door de Commissie (directoraat-generaal Werkgelegenheid) werden gefinancierd in de periode 1994-2001 en waarvoor bij de Commissie een financiële controle van 50 projecten werd verricht. Verder werden nog eens twaalf projecten uit programma's van de structuurfondsen en rechtstreeks door de Commissie gefinancierde projecten in zes lidstaten bezocht (Duitsland, Spanje, Frankrijk, Oostenrijk, Finland en het Verenigd Koninkrijk), om na te gaan welke belemmeringen er bestaan voor de ontwikkeling van lokale werkgelegenheid.

9. Bij de controle van de Rekenkamer werden drie afzonderlijke componenten van "lokale werkgelegenheidsacties" onderzocht, alsmede de wisselwerking en de synergie hiertussen:

a) de beleidsmatige vereisten die voortvloeien uit de EWS en de NAP's voor werkgelegenheid;

b) de wettelijke vereisten op grond van de ESF-verordening;

c) de operationele vereisten en voorschriften inzake door de Commissie beheerde innovatieve en voorbereidende maatregelen.

Deze componenten berusten weliswaar op verschillende rechtsgronden en hebben hun eigen specifieke doelstellingen, maar zijn steeds gericht op de globale, gemeenschappelijke doelstelling van het bevorderen van een lokale werkgelegenheidsstrategie voor het scheppen van arbeidsplaatsen. De terreinen verschillen ook ten aanzien van de toewijzing van de verantwoordelijkheden voor de verwezenlijking ervan, zoals tussen het geval van de operationele programma's van het ESF, waarvoor de lidstaten een gedeelde verantwoordelijkheid hebben op grond van het subsidiariteitsbeginsel, en dat van de innovatieve en voorbereidende acties, waarvoor de Commissie de volledige verantwoordelijkheid draagt.

NOODZAAK VAN EEN DUIDELIJKER COMMUNAUTAIR BELEID

10. Overeenkomstig de beginselen van evenredigheid en subsidiariteit in het kader van het protocol bij het Verdrag van Amsterdam dient de keuze voor het niveau waarop de Gemeenschap actie onderneemt (van EU- tot lokaal niveau) en de selectie van de gebruikte instrumenten evenredig te zijn met de beoogde doelstellingen. Dit brengt voor de Commissie de plicht mee om, alvorens een initiatief te nemen, na te gaan of het wel noodzakelijk is, of dit het best op Europees niveau kan plaatsvinden, en of de gekozen maatregelen in de juiste verhouding staan tot de doelstellingen. Voorts vereist een goede managementpraktijk, zoals de Commissie onlangs zelf erkende(7), dat het beleid "op het juiste moment moet komen. Het moet de gewenste resultaten opleveren op basis van duidelijke doelstellingen, een evaluatie van het toekomstige effect en, zo mogelijk, van ervaringen in het verleden".

11. Bij de controle van de Rekenkamer werd getracht vast te stellen of er een samenhangend, duidelijk beleid ter bevordering van lokale werkgelegenheid bestaat en of de Commissie duidelijke doelstellingen heeft ontwikkeld voor haar ondersteunende rol ten aanzien van het ontwikkelen van lokale werkgelegenheid, binnen de verschillende contexten die worden omschreven in paragraaf 9.

Wettelijke vereisten inzake lokaal werkgelegenheidsbeleid bij gebreke van een Europees wettelijk kader

12. In titel VIII van het EG-Verdrag zijn de beginselen en procedures voor een gecoördineerde EWS(8) neergelegd. De desbetreffende werkgelegenheidsrichtsnoeren(9) schrijven het volgende voor:

a) "Alle actoren op regionaal en lokaal niveau, inclusief de sociale partners, moeten worden gemobiliseerd voor de tenuitvoerlegging van de Europese werkgelegenheidsstrategie door het identificeren van het werkgelegenheidspotentieel op lokaal niveau en het versterken van partnerschappen hiertoe";

b) "de lidstaten houden, waar mogelijk in hun globaal werkgelegenheidsbeleid, rekening met het aspect van de regionale ontwikkeling, moedigen lokale en regionale autoriteiten aan om strategieën voor werkgelegenheid te ontwikkelen".

13. Elke lidstaat stelt een "beleidsreferentiekader" op voor werkgelegenheid en ontwikkeling van menselijk potentieel, waarin een kader wordt geboden voor ESF-programmering, met name bij programma's in het kader van doelstelling 3(10). Hierna worden in communautaire bestekken en/of enige programmeringsdocumenten de strategie en prioriteiten uiteengezet voor de programma's van de horizontale doelstelling 3 en voor specifieke programma's voor gebieden die onder de doelstellingen 1 en 2 vallen.

14. Het Verdrag voorziet weliswaar in deze gecoördineerde strategie, maar biedt geen wettelijk afdwingbare grondslag voor een Europees werkgelegenheidsbeleid als zodanig. Zodoende blijft het aan de nationale overheden, prioriteiten en acties op het gebied van werkgelegenheid vast te stellen, en daarmee te bepalen welk belang wordt gehecht aan lokale werkgelegenheidsacties in elke lidstaat.

15. Artikel 146 onder titel XI van het Verdrag verschaft de grondslag voor Verordening (EG) nr. 1784/1999(11), die voor de programmeringsperiode 2000-2006 voor programma's van de structuurfondsen voorschrijft dat het ESF rekening houdt met de bevordering van plaatselijke werkgelegenheidsinitiatieven, met name van territoriale werkgelegenheidsafspraken. Ook maakte artikel 161 van het Verdrag Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad mogelijk, die in artikel 8 voorzag in uitbreiding van het proces van partnerschap, in het kader waarvan de communautaire acties worden opgezet. Ten slotte schrijft artikel 127 van het EG-Verdrag voor dat de Gemeenschap bijdraagt "tot een hoog werkgelegenheidsniveau door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en hun maatregelen te steunen en, indien nodig, aan te vullen. De bevoegdheden van de lidstaten worden daarbij geëerbiedigd".

Noodzaak van verbeterde beleidsformulering

16. Naar gelang van de context heeft de Commissie verschillende doelstellingen op het gebied van lokale werkgelegenheid:

a) in de context van de EWS biedt zij de grondslag waarop de deelnemers kunnen komen tot een gemeenschappelijke kaderstrategie;

b) in het kader van het ESF stelt zij zich ten doel, te waarborgen dat de lidstaten rekening houden met de ondersteuning van lokale werkgelegenheidsinitiatieven;

c) ten aanzien van rechtstreeks beheerde experimentele acties op eigen initiatief streeft zij naar het bevorderen en verbreiden van de beste praktijken.

17. Om te komen tot een gemeenschappelijke strategie die door lokale actoren kan worden geïmplementeerd, heeft de Commissie in april 2000 een eerste mededeling gedaan met de titel "Lokale werkgelegenheidsinitiatieven"(12), die de basis vormde voor een overlegcampagne in alle lidstaten. In februari 2001 hebben de diensten van de Commissie het raadgevend comité voor de werkgelegenheid een discussienota voor een tweede mededeling voorgelegd(13), met nadere informatie over haar geplande follow-upcampagne. In overeenstemming met de inzet van de Commissie voor een meer gedecentraliseerde aanpak van regionaal beleid(14), bevatte deze mededeling een voorstel ter voorbereiding van lokale actieplannen door plaatselijke actoren en een tijdschema voor de uitvoering ervan. De campagne was er vooral op gericht, de actoren op de verschillende niveaus een betere toegang tot het besluitvormingsproces te bieden.

18. Ondanks de in voorgaande paragrafen beschreven inspanningen stelde de Rekenkamer vast dat er geen kader voor een samenhangend communautair werkgelegenheidsbeleid is vastgesteld. Met name waren de doelstellingen ter stimulering van lokale werkgelegenheid van de Commissie niet duidelijk omschreven, en ontbrak het aan relevante en meetbare criteria voor de beoordeling van de resultaten. Allereerst werd er onvoldoende empirisch bewijs gevonden om vast te stellen of het stimuleren van lokale werkgelegenheidsacties in Europees verband voldeed. Hoewel uit een algemene vergelijkende studie naar werkgelegenheid in de dienstensector in de Verenigde Staten en Europa, verricht door de Commissie in 1998, wel het werkgelegenheidscheppend potentieel op lokaal niveau in de dienstensector in de Europese Unie was gebleken, werd er geen vervolgonderzoek op regionaal of lokaal niveau verricht om de feitelijke mogelijkheden tot het scheppen van lokale werkgelegenheid vast te stellen.

19. Ten tweede heeft de Commissie niet gedefinieerd wat een "lokale werkgelegenheidsactie" is, aangezien een dergelijke benadering niet verenigbaar zou zijn met de bevoegdheden van de Gemeenschap en het subsidiariteitsbeginsel.

20. Ten derde voorzagen de mededelingen van de Commissie niet in een gemeenschappelijk kader voor steun voor lokale werkgelegenheidsacties uit de EU-begroting, noch in een actieplan met kwantitatief ofwel kwalitatief geformuleerde streefcijfers voor de output. Zo bevatte de mededeling van de Commissie van november 2001 geen actieplan met tijdschema voor de voorbereiding van lokale actieplannen, hoewel de Commissie dit aanvankelijk had voorgesteld.

21. Ten slotte was het beleid in deze mededelingen niet duidelijk genoeg geformuleerd. Er werd geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen de beoogde directe en procesvoordelen(15) en geen duidelijke doelstelling bepaald op basis van streefcijfers en specifieke financiële toewijzingen. Voorts werd geen onderscheid gemaakt tussen de begrippen "regionaal", "lokaal" en "territoriaal" en was het begrip "lokaal" niet statistisch te bepalen, waardoor moeilijkheden ontstonden bij het vaststellen van de werkingssfeer en de toepassing van het in en/of door de lidstaten te implementeren beleid.

BETERE INFORMATIE EN VERBETERDE BELEIDSUITVOERING

22. Betrouwbare informatie is noodzakelijk om te waarborgen dat de genomen beslissingen aansluiten op de doelstellingen van het beleidsterrein, en zijn gebaseerd op meetbare en correcte gegevens, teneinde een vergelijking van de bereikte resultaten met de plannen mogelijk te maken. In de context van lokale werkgelegenheid houdt dit allereerst in dat de uitvoerende instanties behoorlijke en duidelijke richtsnoeren hadden moeten krijgen; ten tweede had de inhoud van de afzonderlijke actieprogramma's moeten worden beoordeeld; ten derde dient behoorlijk toezicht op het juiste niveau te worden uitgeoefend op dergelijke acties, waarop feedback en corrigerende maatregelen moeten volgen, en ten slotte moet er een evaluatie worden verricht om vast te stellen of deze acties bijdragen tot de verwezenlijking van de strategische doelstellingen.

23. Waar het gaat om de tenuitvoerlegging van de EWS en het ESF, heeft de Commissie voornamelijk tot taak, nationale acties aan te vullen en samenwerking tussen de lidstaten te stimuleren. Hoewel de lidstaten hoofdzakelijk verantwoordelijk zijn voor het betrekken van de regionale en lokale actoren bij de tenuitvoerlegging van lokale werkgelegenheidsacties, is het de Commissie die ervoor moet zorgen dat er rekening wordt gehouden met de regionale en lokale omstandigheden bij het ontwikkelen van beleid inzake communautaire financiële ondersteuning, waarbij de nationale constitutionele en bestuurlijke regelingen volledig worden geëerbiedigd. Dit is geen eenvoudige opgave, gelet op de uiteenlopende niveaus van plaatselijk bestuur en gedecentraliseerde overheden in de verschillende lidstaten.

24. Bij de controle van de Rekenkamer werd getracht vast te stellen of de lidstaten ten aanzien van de lokale werkgelegenheidsacties voor de ESF-programma's in de programmeringsperiode 2000-2006 voldoende begeleiding hadden gekregen, of er voldoende informatie en toezicht was om vast te stellen of de lidstaten voldeden aan de vereisten inzake verslaggeving op grond van de EWS-richtsnoeren, en of de Commissie het effect van de communautaire financiering op de lokale werkgelegenheid behoorlijk had geëvalueerd.

Beperkt gebruik door lidstaten van verstrekte kleine subsidies

25. Ingevolge artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1260/1999 heeft de Commissie de lidstaten beknopte beleidsrichtsnoeren(16) gegeven inzake de prioriteiten voor de programma's van de structuurfondsen ten aanzien van de doelstellingen 1, 2 en 3 in de programmeringsperiode 2000-2006, die een leidraad boden inzake de component lokale werkgelegenheid(17). Deze begeleiding was echter te algemeen en te onsamenhangend, aangezien ze in het kader van de diverse hoofdstukken van de richtsnoeren werd gegeven. Een tweede begeleidingsnota, een werkdocument voor het personeel met vragen en antwoorden(18) dat was bedoeld ter begeleiding van het personeel van de Commissie, bevatte nadere bijzonderheden over de vereisten inzake informatie(19). Dit document werd aan de lidstaten verstrekt, zij het slechts via de website van het ESF-comité.

26. Verordening (EG) nr. 1784/1999(20) schrijft voor dat de lidstaten een redelijk bedrag van de in het kader van de programma's van de doelstellingen 1 en 3 beschikbare ESF-financiering beschikbaar stellen als een regeling voor kleine subsidies in het kader van een mechanisme voor globale subsidies(21) ten behoeve van initiatieven voor plaatselijke ontwikkeling. Deze instanties zijn verantwoordelijk voor de toewijzing van de communautaire financiering aan de uiteindelijke begunstigden in de vorm van individuele subsidies. Dankzij deze administratieve structuur kunnen organen die vertrouwd zijn met de situatie ter plaatse, sneller middelen vrijmaken die voorzien in de financieringsbehoeften van de afzonderlijke projecten.

27. In het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1994 (zie de paragrafen 4.39 tot en met 4.60), waarin de benutting van globale subsidies als instrument voor plaatselijke ontwikkeling ten behoeve van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) aan de orde kwam, maakte de Rekenkamer melding van gevallen waarin de regels voor de oprichting van bemiddelende instanties niet waren nageleefd, en van situaties waarin een gebrek aan specifieke bepalingen inzake bemiddelende instanties had geleid tot gebrekkig toezicht en tot niet-subsidiabele uitgaven.

28. Bij de onderhavige controle van de Rekenkamer is gebleken dat soortgelijke moeilijkheden zich voordeden bij het vaststellen van deze globale subsidiemechanismen voor de programmeringsperiode 2000-2006. Twee lidstaten(22), die moeilijkheden ondervonden bij het interpreteren en implementeren van de globale subsidiemechanismen, zagen af van een besluit om een bemiddelende instantie te selecteren, of stelden een dergelijk besluit uit, hoofdzakelijk vanwege de grote onzekerheid over de verdeling van aansprakelijkheden tussen de partijen in geval van financiële correcties, en over de praktische toepassing van Verordening (EG) nr. 438/2001 van de Commissie(23) over de financiële controle van de structuurfondsen.

29. Ook werden er verschillen aangetroffen in de vaststelling van plafonds voor de administratieve kosten van deze bemiddelende instanties. In vergelijking met de eigen, rechtstreeks gefinancierde contracten van de Commissie, die de administratiekosten beperken tot 7 % van het totaalbedrag van de subsidie uit de begroting(24), stelden de financieringsprogramma's bij twee uit de structuurfondsen gefinancierde bemiddelende instanties(25) in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk een bovengrens van 20 % van het budget. In het geval van de Britse bemiddelende instantie stelde de regionale overheidsdienst vervolgens een lagere grens van 12 %. Aan één Duitse bemiddelende instantie(26) werden administratieve kosten ter hoogte van 30 % van het subsidiebedrag vergoed.

Onvoldoende informatie over lokale werkgelegenheidsacties uit hoofde van het ESF

30. De Commissie ging door middel van een beoordeling achteraf na hoe de lidstaten met de horizontale prioriteit van lokale werkgelegenheidsacties rekening hadden gehouden in de programma's voor de periode 2000-2006, zoals uiteengezet in artikel 2, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1784/1999. De lidstaten waren niet verplicht om voor deze prioriteit prestatiemetingsindicatoren op te nemen, hoewel van hen werd verwacht dat zij in de tekst van de programma's zouden aangeven hoe zij aan de vereisten dachten te voldoen.

31. De Rekenkamer stelde vast dat de Commissie niet beschikte over specifieke informatie over de mate waarin door haar goedgekeurde operationele programma's betrekking hadden op het horizontale thema "lokale werkgelegenheidsacties".

Onvoldoende informatie over lokale werkgelegenheidsacties in het kader van de richtsnoeren van de EWS

32. Het Verdrag(27) voorziet in de opstelling van jaarlijkse richtsnoeren door de Raad, op basis waarvan de lidstaten jaarlijks verslagen moeten maken en overleggen (NAP's voor de werkgelegenheid), waarin de vorderingen met de tenuitvoerlegging van de werkgelegenheidsstrategie worden uiteengezet. Deze verslagen worden onderzocht door de Commissie, waarop de Raad aanbevelingen doet aan de lidstaten, en een gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid wordt uitgebracht(28). De NAP's vormen weliswaar de voornaamste instrumenten die de Commissie hanteert om toezicht te houden op het lokale werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, maar anders dan communautaire operationele programma's zijn zij juridisch niet bindend.

33. Uit het onderzoek door de Rekenkamer van de NAP's voor 2000 en 2001 bleek dat essentiële informatie over de lokale werkgelegenheid ontbrak die nodig is voor een doeltreffend toezicht op het beleid. In de NAP's verschaften de lidstaten voor meer dan eenderde van de door de Rekenkamer vastgestelde kerncriteria(29) informatie die ofwel onvolledig, ofwel van matige kwaliteit was.

34. De Rekenkamer kon ook weinig verbetering vaststellen wat betreft de in de NAP's opgenomen streefcijfers en indicatoren, waarmee het lokale werkgelegenheidseffect kan worden gemeten. Sommige NAP's bleken weliswaar algemene begrotingsgegevens te bevatten, maar deze bleven hoofdzakelijk beperkt tot ESF-acties. Dit punt werd reeds eerder aan de orde gesteld door de Rekenkamer(30), en ook benadrukt door de Commissie(31), die nadien ook opmerkte(32) dat de omschrijvingen van ESF-acties in de NAP's los stonden van de werkgelegenheidsstrategie, waardoor het moeilijk wordt precies aan te geven wat de werkelijk innovatieve bijdrage van het ESF is.

35. Ten aanzien van informatie over de vorderingen op het gebied van de lokale werkgelegenheid merkte de Rekenkamer het volgende op:

a) in de overgrote meerderheid van de gevallen(33) was er weinig dat wees op betrokkenheid van lokale actoren bij het proces van voorbereiding van de NAP's(34). In de gevallen waarin er regionale plannen bestonden, hield dit niet altijd in dat er bij de planning werd uitgegaan van de behoeften ter plaatse, aangezien de regionale plannen niet werden verwerkt in de voorbereiding van de NAP's, maar afzonderlijk bleven bestaan;

b) slechts eenderde van de lidstaten(35) maakte melding van initiatieven die gericht waren op nieuwe bronnen van lokale werkgelegenheid;

c) het concept "sociale economie" werd door de lidstaten zeer uiteenlopend geïnterpreteerd(36);

d) er bleef een aanzienlijk gebrek aan coördinatie en synergie bestaan tussen het ESF en het EFRO in documenten voor strategische planning op dit terrein, zoals de Rekenkamer reeds in 2001 heeft opgemerkt(37). Coördinatie en synergie zijn van belang, aangezien de fondsen verschillende soorten activiteiten ondersteunen: het EFRO de opbouw van infrastructuur en partnerschappen, en het ESF opleiding;

e) vastgesteld werd dat het ontbreekt aan coördinatie van en toezicht op ontwikkelingen tussen de diensten van de Commissie ten aanzien van de territoriale werkgelegenheidspacten (TWP's). Hoewel het directoraat-generaal Regionaal beleid de leiding op zich nam, werd in 2001 slechts één coördinerende vergadering tussen de diensten gehouden, terwijl er bij het directoraat-generaal Werkgelegenheid weinig controle-informatie inzake TWP's voorhanden is.

Verbeterde evaluatie van lokale acties

36. De Commissie verrichtte in de periode 1996-2001 een groot aantal studies op het gebied van lokale werkgelegenheid. De resultaten van deze studies en evaluaties, met name op het gebied van innovatieve projecten uit hoofde van artikel 6, wijzen erop dat er zowel kwalitatieve als kwantitatieve positieve effecten zijn geweest, naar gelang van het soort acties en de omvang van het gebied.

37. De meest opvallende vooruitgang op het gebied van lokale werkgelegenheid is overwegend geboekt bij uit het EFRO ondersteunde acties, aangezien het ESF in de regel eerder diende ter ondersteuning van nationale maatregelen door het in evenwicht brengen van vraag en aanbod op het gebied van werk en bijscholing, dan ter verwezenlijking van thematische doelstellingen.

38. Waar enkele lidstaten (bijvoorbeeld Nederland en Finland) een lange traditie van lokale werkgelegenheidsacties kennen, is deze aanpak in andere lidstaten (bijvoorbeeld Frankrijk en Spanje) betrekkelijk nieuw, en wordt deze pas sinds kort opgenomen in de NAP's. Zo kunnen bepaalde projecten met een lokaal karakter uit de operationele programma's worden beschouwd als werkgelegenheidsacties die toevallig lokaal zijn, zonder dat dit de opzet was, aangezien ze niet voortkomen uit een zichtbare, systematische structuur die uitgaat van de lokale behoeften, en een geïnstitutionaliseerd lokaal partnerschap.

39. Niettemin groeit in de meeste lidstaten de belangstelling voor de regionale dimensie van hun werkgelegenheidsbeleid en -strategieën: sommige nationale programma's zijn flexibeler van opzet om rekening te houden met regionale kenmerken, en sommige regio's ontwikkelen hun eigen programma's als aanvulling op onderdelen van nationale programma's. In het Verenigd Koninkrijk had in het kader van doelstelling 3 elke regio haar regionale actieplan, dat was gebaseerd op de voor die regio meest relevant geachte prioriteit in het NAP.

40. Eén probleem bij het beoordelen van de effecten is echter, zoals aangegeven in de evaluaties van proefprojecten en werkgelegenheidspacten, aan wie de verantwoordelijkheid voor gecreëerde arbeidsplaatsen kan worden toegewezen. Deze moet worden verdeeld tussen de partnerschappen die de acties ten uitvoer hebben gelegd, het nationale programma voor de schepping van werkgelegenheid, het regionale programma dat het project heeft gefinancierd, en het publieke arbeidsvoorzieningsorgaan ter plaatse, dat ondersteuning heeft geboden bij het oprichten van het bedrijf of de vereniging. Voorts bestaat er weinig empirisch bewijs voor het verplaatsingseffect van acties voor het scheppen van lokale werkgelegenheid, en omtrent de vraag of hieruit werkelijke toegevoegde economische waarde, met name in de publieke sector, resulteert.

41. De Rekenkamer merkt echter op dat in het kader van de richtsnoeren van de Commissie voor innovatieve acties in 2001(38) steun wordt verleend voor onderzoek ter bevordering van methoden om de toepassing van lokale werkgelegenheidsstrategieën te meten en om methodologische instrumenten te ontwikkelen ter beoordeling van de resultaten op het gebied van lokale ontwikkeling. Het verder ontwikkelen van werkgelegenheidseffectindicatoren voor de sociale economie is echter moeilijk door het gebrek aan relevante statistieken in de meeste lidstaten.

42. Hoewel er evaluaties hebben plaatsgevonden van specifieke, afzonderlijke gebieden die vallen onder lokale werkgelegenheid, bestaat er geen duidelijk beeld of overzicht van de huidige stand van zaken in de lidstaten waarmee de gestelde doelen en de voortgang met de implementatie ervan in een groter verband kunnen worden geplaatst. Evenmin is er informatie voorhanden over de hoogte van de communautaire uitgaven aan lokale werkgelegenheid in de lidstaten.

NOODZAAK VAN VERBETERING VAN PROJECTBEHEER DOOR DE COMMISSIE

43. De Commissie beheert direct een reeks lokale werkgelegenheidsacties, voornamelijk door middel van innovatieve projecten uit hoofde van artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1784/1999(39) en "voorbereidende lokale werkgelegenheidsacties".

44. Met de controle van de Rekenkamer werd getracht, vast te stellen in hoeverre de Commissie had gewaarborgd dat uitsluitend die projecten werden gefinancierd die voldeden aan de juridische, financiële en reglementaire voorschriften van de subsidieregelingen, en die een gunstige kosten/batenverhouding hadden.

Noodzaak tot verscherping van financiële controles op innovatieve projecten

45. In de periode 1994-1998 heeft de Commissie 201 innovatieve projecten uit hoofde van artikel 6, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1784/1999 gefinancierd voor een bedrag van gemiddeld 20,7 miljoen euro per jaar, met een gemiddelde subsidie per project van 55,5 % van de totale kosten (tabel 2). De Rekenkamer stelde vast dat het subsidiepercentage tussen 1997 en 1998 aanzienlijk is gestegen (van 50 tot 83 %).

Tabel 2

Projecten uit hoofde van artikel 6, gefinancierd van 1994 tot 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Rekenkamer.

46. De Rekenkamer selecteerde en onderzocht 13 projecten die waren goedgekeurd in 1996-1997 en afgerond in 1999-2000, om vast te stellen hoe deze waren beheerd en welke bijdrage ze hadden geleverd aan de ontwikkeling van nieuwe en innovatieve benaderingen.

47. Het volgende werd geconstateerd:

a) bij zes van de 13 projecten traden er aanzienlijke vertragingen op in het toezicht en de follow-up van de Commissie. In één geval(40), waarin 288200 euro was toegekend, werd pas bijna twee jaar nadat voor het project een eindrapport had moeten zijn ingediend, een invorderingsprocedure ingesteld;

b) de projectbeoordelingen vooraf gaven niet altijd een verklaring voor het toegekende subsidiebedrag, zoals bij een project(41) ter verbetering van de coördinatie en de uitwisseling van ervaringen, waarvoor een subsidie van 1 miljoen euro werd ontvangen, waarmee de projectkosten voor 100 % waren gedekt;

c) in zes van de 13 onderzochte gevallen kregen de projectontwikkelaars na het verstrijken van het contract zes maanden de tijd om de laatste uitgaven te doen, en een heel jaar om hun eindverslag en einddeclaratie bij de Commissie in te dienen. Door dit extra uitstel werd het voor de Commissie lastiger, de resultaten te evalueren en te gebruiken binnen redelijke tijd na de feitelijke afronding van de projecten.

48. Bovendien werden in de periode 1994-2001 slechts 34 van de 201 goedgekeurde projecten uit hoofde van artikel 6 door de Commissie gecontroleerd, zodat er nog minder kans was op ontdekking van niet-subsidiabele of onregelmatige uitgaven op dit zeer riskante terrein van directe contracten. De analyse door de Rekenkamer van een steekproef van controleverslagen wees uit dat de controleurs van de Commissie in veruit de meeste gevallen ernstige tekortkomingen en belangrijke fouten aantroffen die noopten tot vele invorderingen van onverschuldigd betaalde bedragen. Gelet op deze resultaten zou een actievere controlestrategie op dit terrein niet misstaan.

Noodzaak van meer gerichte voorbereidende acties

49. Ook heeft de Rekenkamer onderzoek verricht naar de in totaal 37 projecten voor een totaalbedrag van 5,6 miljoen euro van de uit 2000 daterende maatregel van de Commissie "voorbereidende lokale werkgelegenheidsacties"(42). Dit modelproject, dat op 1 januari 2000 van start ging, had tot doel, lokale actoren te ondersteunen bij het opstellen van lokale werkgelegenheidsplannen op basis van de werkgelegenheidsrichtsnoeren. Een onderzoek van de financiële uitvoering van de begroting voor 2000 en 2001(43) (tabel 3) wees uit dat de absorptiegraad van de financiering laag was voor betalingsverplichtingen in 2000 (46,6 %). Van de voor 2000 beschikbare kredieten was slechts 1,6 % betaald, terwijl het resterende bedrag werd geannuleerd. Voor 99,8 % van de middelen waren in 2001 betalingsverplichtingen aangegaan, waarvan 96,3 % in november en december. Ondanks de doorvoering van deze nieuwe maatregel daalde de totale financiering voor innovatieve acties feitelijk in de periode 1998-2001(44).

Tabel 3

Begrotingsonderdeel B5-5 0 3: Voorbereidende acties ten behoeve van plaatselijke werkgelegenheidsinitiatieven

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Rekenkamer.

50. De lage uitvoeringsgraad van de begroting in 2000 was deels te wijten aan het feit dat alle middelen vόόr eind 2001 moesten worden vastgelegd en besteed. Daardoor was de maximale looptijd van projecten beperkt tot negen maanden, en moesten aanvragen binnen een termijn van slechts zeven weken worden ingediend. Deze beperking heeft veel potentiële aanvragers, met name op sociaal-economisch gebied, afgeschrikt. Verder werd in weinig voorstellen in 2000 het beschikbare maximumbedrag aan cofinanciering aangevraagd.

51. In het operationeel beheer van de maatregel werden de volgende tekortkomingen aangetroffen:

a) veel projecten vertoonden een thematische overlapping met de bestaande innovatieve acties van artikel 6 en de proefprojecten, gefinancierd in het kader van het "derde systeem" en de "arbeidsmarkt"(45);

b) 17 subsidieovereenkomsten voor de projecten (voor een bedrag van 2,6 miljoen euro ofwel 46 % van de totale betalingsverplichtingen) werden pas op 30 december 2000 door de Commissie goedgekeurd voor acties die op die datum van start gingen en eindigden op 30 september 2001. Aangezien deze overeenkomsten pas in januari 2001 door de begunstigden werden ondertekend, hadden de uitgaven ten laste van de begroting voor 2001 moeten komen. Verder werden er overeenkomsten door de Commissie goedgekeurd voor de cofinanciering van conferenties nadat deze hadden plaatsgevonden(46).

52. Ondanks bovenstaande tekortkomingen en het feit dat het gaat om een innovatief terrein waaraan van nature hogere risico's zijn verbonden dan normaal, heeft de Commissie in 2000 of 2001 geen voorbereidende projecten gecontroleerd.

BELEMMERINGEN VOOR DE ONTWIKKELING VAN LOKALE ACTIES

53. De Rekenkamer onderzocht de tenuitvoerlegging van diverse lokale werkgelegenheidsacties in de lidstaten, waaronder TWP's, organisaties die globale subsidies ontvangen en de rol van vrijwilligerswerk en de particuliere sector bij de bevordering van de lokale werkgelegenheid, teneinde na te gaan waardoor het efficiënt en effectief bereiken van resultaten op dit terrein wordt belemmerd.

Gebrek aan ondersteuning bij follow-up van TWP's

54. De Rekenkamer bezocht drie TWP's(47), die tot doel hadden, lokale werkgelegenheidsactiviteiten te coördineren en goede praktijken te verbreiden door werkgelegenheid te ontwikkelen aan de hand van de behoeften ter plaatse. Ten aanzien van het Britse pact waren de bevindingen als volgt:

a) er bestond geen gemeenschappelijk algemeen strategiedocument dat door alle partners van het pact was ondertekend;

b) de raad van vertegenwoordigers van de hoofdpartners van het pact is nooit samengekomen, maar werd vervangen door een beheersteam, dat slechts bestond uit vertegenwoordigers van lokale autoriteiten en de coördinator van het pact, hetgeen ten koste ging van de lokale representativiteit van het project;

c) het TWP slaagde er niet in, aan te knopen bij de operationele programma's en kon dan ook geen projectfinanciering uit die programma's krijgen, nadat het de eerste financiering had gebruikt om voorstudies te verrichten. Bijgevolg leverden deze studies niet het optimale resultaat op. Verder bleek het door de Commissie goedgekeurde streefcijfer van 30000 te scheppen arbeidsplaatsen niet realistisch, wat geen verbazing wekt gezien de aard van het pact en de beperkte middelen die werden verstrekt (200000 euro).

55. Omdat de Commissie ernaar streefde(48), plaatselijke ontwikkelingsinitiatieven te laten verschuiven van individuele initiatieven naar strategischer vormen van steun, moedigde zij de lidstaten aan, bestaande TWP's te blijven financieren, en nieuwe pacten in het kader van operationele programma's te steunen (zie paragraaf 54, onder c). Niettemin ontbrak het in sommige lidstaten(49) aan draagvlak voor voortzetting van de financiering van de TWP's door de nationale overheden.

Vertragingen bij het gebruik van globale subsidies door de lidstaten

56. Doordat er in de ESF-programmeringsperiode 2000-2006 globale subsidiemechanismen voor het beheer van kleine subsidies (zie paragraaf 26) werden ingevoerd, ontstonden er aanzienlijke vertragingen bij de uitvoering van lokale werkgelegenheidsacties. Dit kwam omdat er goedkeuring moest worden verkregen en er overeenkomsten moesten worden gesloten met beheersautoriteiten op veel verschillende niveaus en omdat het moeilijk was, ervaren bemiddelende instanties in te schakelen. In twee gevallen(50) werden vertragingen van 15 tot 18 maanden geregistreerd, hetgeen aanzienlijk langer is dan bij andere maatregelen van de programma's.

57. Bij het programma van doelstelling 3 in Frankrijk betekende het vereiste dat de operationele programma's door de Commissie formeel moeten worden goedgekeurd alvorens er bemiddelende instanties voor globale subsidies worden ingesteld, dat de selectieprocedure voor bemiddelende instanties pas in november 2000 werd gestart.

58. Bovendien bleek de mogelijkheid tot gebruikmaking van globale subsidies in enkele gevallen wettelijk beperkt te zijn. In Oostenrijk werd het gebruik van globale subsidies uitgesteld, en in Finland verbood de nationale wetgeving de overheidsorganen, hun functies inzake financieel beheer te delegeren aan niet-gouvernementele organisaties (NGO's).

Belemmeringen voor deelname van de vrijwilligerssector aan ESF-programma's

59. Het "derde systeem", dat verwijst naar de economische activiteit van coöperaties, onderlinge maatschappijen en verenigingen, is een benadering van lokale economische ontwikkeling die verschillende deelontwikkelingen in plaatselijke gemeenschappen samenbrengt. De potentiële toegevoegde waarde van deze acties schuilt in het feit dat zij de mogelijkheid bieden om economische en sociale doelstellingen te combineren door lokale behoeften en lokale middelen op elkaar af te stemmen.

60. Er bestond een aantal belemmeringen voor de deelname van vrijwilligersorganisaties in deze sector. Ten eerste leveren vrijwilligers in dergelijke organisaties met hun onbetaalde tijd een belangrijke bijdrage aan de ESF-projecten(51). Maar in gevallen waarin de maatregel van het programma slechts in openbare en ESF-financiering voorziet, zou dit de openbare bijdrage aan het programma verminderen, waarmee ook het percentage van de desbetreffende financiering vermindert. Dit is het geval, zelfs al zijn vrijwilligersorganisaties vaak non-profitorganisaties die uit openbare middelen en door liefdadigheidsinstellingen worden bekostigd. Deze situatie maakt deelname aan dergelijke acties voor kleine vrijwilligersgroepen dan ook minder aantrekkelijk.

61. Ten tweede hebben de vrijwilligers- en de gemeenschapssector(52) weliswaar voorschotten nodig om hun functies te kunnen vervullen, maar is dit niet altijd mogelijk(53), omdat nationale regelgeving het betalen van voorschotten aan uiteindelijke begunstigden verbiedt. Deze beperking, in combinatie met het gebrek aan middelen bij deze organisaties zelf, betekende dat er in Spanje in 2000 en een deel van 2001 geen activiteiten plaatsvonden.

Gebrek aan particuliere financiering voor lokale acties

62. Een ander obstakel voor de doeltreffende ontwikkeling van lokale werkgelegenheid was het gebrek aan particuliere financiering voor dergelijke acties. Veel NGO's en bemiddelende instanties zijn niet bevoegd tot particuliere fondsenwerving. Dit draagt er soms toe bij dat zowel de vrijwilligerssector als particuliere ondernemingen worden uitgesloten bij de ontwikkeling van lokale werkgelegenheid. Bij één groot door de Commissie gefinancierd project, getiteld het project voor "plaatselijk sociaal kapitaal"(54), constateerde de Rekenkamer dat de deelnemende bemiddelende structuren beperkt werden tot non-profitorganisaties en consortia.

63. Gezien het nagenoeg exclusief publieke karakter van partnerschappen en het feit dat andere innovatieve financiering ook hoofdzakelijk op lokale overheden en de NGO-sector is gericht, bestaat er ook een risico dat het vermogen tot deelname van de particuliere sector op dit gebied niet even sterk wordt ontwikkeld, waardoor de opbouw van capaciteit door lokale actoren wordt beperkt. Verder is het waargenomen concurrentievoordeel dat de publieke sector ten aanzien van ESF-financiering heeft, nog een beperkende factor voor de lokale ontwikkeling van werkgelegenheidsacties.

64. Aangezien betere toegankelijkheid op lokaal niveau tot de besluitvormingsprocedure één van de hoofddoelstellingen van het communautaire beleid op dit terrein is, kan een fundamentele verandering niet met wetgeving alleen worden bereikt, maar moet tevens in overleg een strategie worden vastgelegd met richtsnoeren inzake methodologieën, het zorgen voor een netwerk van organisaties, en - het meest belangrijk - een gemeenschappelijke politieke wil tot verandering van de autoriteiten van de lidstaten.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

65. Hoewel het Europese werkgelegenheidsbeleid in het EG-Verdrag is opgenomen, bestaat er geen duidelijk, alomvattend communautair beleid inzake het scheppen van lokale werkgelegenheid. Hoewel de Commissie vorderingen heeft gemaakt ten aanzien van beleidsontwikkeling en verbreiding van de beste praktijken, moet gezien de schaarste van het beschikbare empirische bewijs inzake gecreëerde werkgelegenheid op dit gebied, het toekomstige beleid zijn gebaseerd op een analyse die is gericht op doeltreffender acties op de arbeidsmarkt ten aanzien van de schepping van werkgelegenheid (zie de paragrafen 10-15).

66. Hoewel dergelijke ontwikkelingen in de lidstaten worden erkend en een rechtsgrond krijgen in de Europese werkgelegenheidsstrategie en de verordeningen inzake de programmering voor 2000-2006, is de communautaire beleidsontwikkeling op het gebied van lokale werkgelegenheidsacties fragmentarisch en vertoont zij een gebrek aan structuur en samenhang. Met de bestaande brede aanpak bestaat de mogelijkheid dat, doordat het actieterrein reeds complex is, de gedane inspanningen en het effect van uitgevoerde acties worden versnipperd en afgezwakt (zie de paragrafen 16-21).

67. Voor het toezicht en de beoordeling van de voortgang op het terrein van lokale werkgelegenheid door de financiering uit de EWS en het ESF is onvoldoende informatie voorhanden (zie de paragrafen 22-42).

68. Ook vertoont het beheer door de Commissie van rechtstreekse financiering van innovatieve acties inzake lokale werkgelegenheid tekortkomingen (zie de paragrafen 43-52).

69. Hoewel er in veel lidstaten vooruitgang is geboekt op het gebied van lokale werkgelegenheid, zijn er nog steeds belemmeringen voor volledige deelname van zowel de vrijwilligers- als de particuliere sector aan lokale werkgelegenheidsacties (zie de paragrafen 53-64).

70. Ook doen zich in sommige lidstaten problemen voor met de implementatie van structuren met gedelegeerd beheer. Deze vloeien voort uit een conflict tussen de gedetailleerde vereisten van de nieuwe regelgeving inzake financiële controle en de bestaande wettelijke en bestuurlijke regelingen in de lidstaten (zie de paragrafen 25-29 en 56-58).

71. Uit politiek en juridisch oogpunt bestaat de Europese werkgelegenheidsstrategie uit gecoördineerde nationale strategieën, waarvan de verwezenlijking en de doeltreffendheid allereerst onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten valt. De Commissie heeft de moeilijke maar cruciale taak, de coördinatiecomponent te bevorderen en te ondersteunen. Om deze aansturende functie ten aanzien van het nationale werkgelegenheidsbeleid te kunnen vervullen, is het essentieel dat de lidstaten adequate informatie verstrekken en dat de Commissie deze verzamelt, verwerkt en verspreidt. Dit geldt met name op het gebied van lokale werkgelegenheidsacties, waarvoor een specifieke rechtsgrond bestaat op grond van de ESF-verordeningen.

72. De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:

a) op alle niveaus van beleidsvoering moet er een uitvoerige beoordeling komen van de waarschijnlijke toegevoegde waarde van lokaal werkgelegenheidsbeleid(55);

b) de Commissie dient de lidstaten preciezere richtsnoeren te geven inzake lokale werkgelegenheid in het kader van de ESF-programma's;

c) de Commissie zou moeten aandringen op meer informatieverstrekking over de lokale werkgelegenheidsacties door de lidstaten in het kader van de EWS;

d) door de Commissie beheerde acties op het gebied van innovatieve projecten moeten worden gerationaliseerd, en de procedures voor financieel beheer moeten worden verscherpt om te waarborgen dat de financiering regelmatig en kosteneffectief is;

e) hoewel de verantwoordelijkheid voor een effectieve globale lokale werkgelegenheidsstrategie primair bij de lidstaten berust, dient de Commissie ervoor te zorgen dat zij beschikt over nauwkeurige beheersinformatie om haar faciliterende en coördinerende rol te kunnen vervullen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 17 en 18 juli 2002.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) SEC(1996) 2061 van november 1996 "Eerste verslag over de plaatselijke ontwikkelings- en werkgelegenheidsinitiatieven"; SEC(1998) 25 "Tweede verslag over de plaatselijke ontwikkelings- en werkgelegenheidsinitiatieven"; COM(1995) 273 "Een Europese strategie ter stimulering van plaatselijke initiatieven voor ontwikkeling en werkgelegenheid".

(2) PB L 213 van 13.8.1999.

(3) Nieuwste editie: "Richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten voor 2002" (PB L 60 van 1.3.2002, blz. 66).

(4) Ingevolge artikel 22, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad (PB L 161 van 26.6.1999) en artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1784/1999 kunnen uit het ESF (2000-2006) innovatieve maatregelen zoals studies worden gefinancierd.

(5) Begrotingsonderdeel B5-5 0 1 in de begroting 2000.

(6) Mededeling van de Commissie "Lokale werkgelegenheidsinitiatieven" (COM(2000) 196 def. van 7 april 2000).

(7) "Europese Governance - een witboek" van de Commissie (COM(2001) 428 def. van 25 juli 2001).

(8) De EWS berust op vier pijlers en op 19 Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren:

pijler 1 "Verbetering van de inzetbaarheid",

pijler 2 "Ontwikkeling van ondernemerschap en het scheppen van banen",

pijler 3 "Bevordering van het aanpassingsvermogen van de ondernemingen en van hun werknemers",

pijler 4 "Versterking van het gelijkekansenbeleid voor mannen en vrouwen".

(9) Besluit 2001/63/EG van de Raad van 19 januari 2001 betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten voor 2001 (PB L 22 van 24.1.2001, blz. 18). Dit werd nog eens herhaald in een voorstel voor een Beschikking van de Raad betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten voor 2002 (COM(2001) 511 def. van 12 september 2001).

(10) De NAP's worden door iedere lidstaat opgesteld om de door de Raad vastgestelde richtlijnen uit te voeren.

(11) Artikel 2, lid 2, onder a), bepaalt: "In het kader van de [...] beleidsterreinen houdt het fonds rekening met de bevordering van plaatselijke werkgelegenheidsinitiatieven, met name van territoriale werkgelegenheidsafspraken".

Artikel 3, lid 1, onder d), verwijst naar de ontwikkeling van nieuwe bronnen van werkgelegenheid, onder andere in de sector van de sociale economie (derde systeem).

Artikel 4, lid 2, bepaalt dat een redelijk bedrag van de (in het kader van de doelstellingen 1 en 3) beschikbare kredieten beschikbaar wordt gesteld voor de toekenning van kleine subsidies, eventueel met speciale toegangsregelingen voor niet-gouvernementele organisaties en plaatselijke partnerschappen.

(12) Mededeling van de Commissie "Lokale werkgelegenheidsinitiatieven - Een lokale dimensie voor de Europese werkgelegenheidsstrategie" (COM(2000) 196 van 7 april 2000).

(13) Intern dienstdocument EMCO/07/01, dat diende als basis voor de mededeling van de Commissie "Een sterkere lokale dimensie voor de Europese werkgelegenheidsstrategie" (COM(2001) 629 def. van 6 november 2001).

(14) Tweede verslag over de economische en sociale cohesie (COM(2001) 24 def. van 31 januari 2001).

(15) Directe voordelen zijn kwantificeerbaar en houden bijvoorbeeld in dat arbeidsplaatsen zijn gecreëerd of mensen opgeleid. Procesvoordelen zijn kwalitatief en omvatten het instellen van partnerschappen en bemiddelende instanties, die verschillende betrokkenen uit de gemeenschap samenbrengen. Beide worden in operationele programma's vaak uitdrukkelijk genoemd als doelstellingen van financiering uit de structuurfondsen.

(16) Mededeling COM(1999) 344 def. van de Commissie van 1 juli 1999 betreffende de structuurfondsen, het Cohesiefonds en de coördinatie ervan - Richtlijnen voor programma's in de periode 2000-2006, Sociale economie: nieuwe werkgelegenheidscheppende dienstverlening (PB C 267 van 22.9.1999, blz. 13).

(17) Deel 1, afdeling II "Concurrerende ondernemingen voor het scheppen van werkgelegenheid"; deel 2 "De Europese werkgelegenheidsstrategie", met name de versterking van de ondersteuning uit het ESF aan werkgelegenheidsconvenanten op lokaal en regionaal vlak in doelstelling 3-regio's, en de lokale of regionale inventarisatie van behoeften die voortvloeien uit een bottom-upprogrammering en de integratie van het ESF in door andere fondsen ondersteunde activiteiten.

(18) ESF 2000: Vragen en antwoorden.

(19) Terwijl de verordening en de officiële richtsnoeren slechts voorschreven dat programma's de inhoud van de maatregelen kort zouden weergeven, bepaalde dit aanvullende document met richtsnoeren dat de programma's veel gedetailleerdere informatie moesten bevatten.

(20) Artikel 4.

(21) Artikel 9, punt I), en artikel 27 van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 1).

(22) Duitsland en Oostenrijk.

(23) Verordening (EG) nr. 438/2001 van de Commissie van 2 maart 2001 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de beheers- en controlesystemen voor uit de structuurfondsen toegekende bijstand (PB L 63 van 3.3.2001, blz. 21). Deze verordening schrijft een duidelijke scheiding van functies voor tussen beheersinstanties en betaalorganen, en een onafhankelijke controle van ten minste 5 % van de subsidiabele uitgaven op basis van een representatieve steekproef van goedgekeurde verrichtingen.

(24) Vademecum van subsidies van de Commissie, financiële bepalingen, paragraaf 11.3 (directoraat-generaal Begrotingen, 15 juli 1999).

(25) Doelstelling 3 EPD York and the Humber, Verenigd Koninkrijk, en doelstelling 3 in Frankrijk.

(26) De bemiddelende instantie die voor doelstelling 3 van het EPD in Duitsland (federaal niveau) is aangesteld.

(27) Artikel 128 van het Verdrag.

(28) Het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid wordt opgesteld door de Raad en de Commissie, en wordt voorgelegd aan de Europese Raad.

(29) Plaatselijke kennis van NAP's, deelneming ter plaatse in de voorbereiding van NAP's, mogelijkheden voor nieuwe arbeidsplaatsen, sociale economie, lokale partnerschappen, publieke arbeidsvoorzieningsorganisaties en deelneming van sociale partners.

(30) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1999, paragraaf 3.134.

(31) Mededeling van de Commissie aan de Europese Raad van Cardiff in 1998.

(32) SEC(2001) 1398 van 16 november 2001, werkdocument van de Commissie over de beoordeling van de tenuitvoerlegging van de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid voor 2001 (ondersteunend document voor het Gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid (COM(2001) 438 def. van 12 september 2001).

(33) Behalve in twee lidstaten (Frankrijk en Nederland in 2000).

(34) Dit werd bevestigd in de Gezamenlijke verslagen over de werkgelegenheid voor 2000 (paragraaf 4.4) en 2001 (paragraaf 3.3).

(35) België, Spanje, Frankrijk, Nederland en Portugal in de NAP's voor 2000.

(36) Gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid 2001, paragraaf 3.3.

(37) In speciaal verslag nr. 12/2001 van de Rekenkamer over bepaalde structuurmaatregelen ten behoeve van de werkgelegenheid: effect van de EFRO-steun op de werkgelegenheid en ESF-maatregelen ter bestrijding van langdurige werkloosheid, paragraaf 17 (PB C 334 van 28.11.2001), werd vermeld dat de werkgelegenheidsrichtsnoeren van de EWS, de NAP's en de gezamenlijke verslagen over de werkgelegenheid het EFRO niet uitdrukkelijk noemen, hoewel dit een aanzienlijk effect op de werkgelegenheid heeft gehad.

(38) Mededeling van de Commissie over de uitvoering van innovatieve acties uit hoofde van artikel 6 van de verordening betreffende het Europees Sociaal Fonds voor de programmeringsperiode 2000-2006 (COM(2000) 894 van 12 januari 2001).

(39) Proef- en demonstratieprojecten en uitwisseling van ervaring, tot maximaal 0,4 % van de jaarlijkse ESF-financiering.

(40) Project nr. 970751 ATO.

(41) Project nr. 960019B 0.

(42) Begrotingsonderdeel B5-5 0 3 - 12 miljoen euro in 2000.

(43) Gegevens per 31 december 2001.

(44) De betalingsverplichtingen daalden van 53 miljoen euro in 1998 naar 47 miljoen euro in 2001, en de betalingen van 39 miljoen euro in 1998 naar 23 miljoen euro in 2001.

(45) Begrotingsonderdeel B5-5 0 2.

(46) Zo werd in het geval van de gemeenteraad van Glasgow de subsidieovereenkomst pas twee maanden na de conferentie ondertekend.

(47) 3-steden-TWP, Verenigd Koninkrijk; TWP Tampere, Finland en TWP voor Catalonië, doelstelling 2.

(48) Mededeling van de Commissie over de uitvoering van innovatieve acties uit hoofde van artikel 6 van de verordening betreffende het Europees Sociaal Fonds voor de programmeringsperiode 2000-2006, paragraaf 27 (COM(2000) 894 def. van 12 januari 2001).

(49) Verenigd Koninkrijk (East Midlands, doelstelling 2 EPD, 2000-2006, heeft niets toegewezen aan TWP's) en Finland (een OESO-rapport stelde dat diverse partnerschappen die sterk afhankelijk waren van nationale financiering, zouden ophouden te bestaan in hun huidige vorm als gevolg van het stopzetten van de ondersteuning).

(50) Spanje (operationeel programma van doelstelling 3) en ook het TWP voor Catalonië, doelstelling 2.

(51) Verenigd Koninkrijk, York and the Humber, EPD's van doelstellingen 1, 2 en 3, en Spanje, operationeel programma van doelstelling 3.

(52) Zo adviseerde de Commissie bij het ontwerp-plan 2000-2006 voor doelstelling 2 voor Yorkshire and the Humber, Verenigd Koninkrijk, dat een dergelijk financieel mechanisme nodig was om de sectoren in staat te stellen hun functies te vervullen. Dit standpunt wordt ook gedragen door de interpretatie van de Commissie van artikel 32, lid 1, derde alinea, van Verordening (EG) nr. 1260/1999.

(53) Zo verbood de Britse centrale overheid in een uitspraak de regionale kantoren om voorschotten te betalen, en ook in het EPD van doelstelling 3 (Beieren, Duitsland) en het EPD van doelstelling 3 van Spanje werd het betalen van voorschotten aan uiteindelijke begunstigden van subsidies verboden.

(54) "Plaatselijk sociaal kapitaal" wordt door de Commissie gedefinieerd in het document "Evaluatie van het proefproject Plaatselijk sociaal kapitaal" (contract VC/2000/0220) als ondersteuning door een op regionaal of lokaal niveau opererende bemiddelende instantie voor mensen die hun krachten bundelen om op microniveau projecten uit te voeren ter bevordering van de werkgelegenheid en de sociale samenhang. De leidende gedachte is, het eigen potentieel te mobiliseren om op lokaal niveau te voorzien in lokale behoeften.

(55) Witboek inzake groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid van de Commissie uit 1993, hoofdstuk 8, paragraaf 8.2.

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

I en II. De Commissie tracht een gunstiger kader voor lokale werkgelegenheid te scheppen binnen de verschillende onderdelen van dit beleidsgebied, uitgaande van de veronderstelling dat de doeltreffendheid van de beleidsvorming en -uitvoering kan worden verbeterd door er meer personen en instellingen bij te betrekken. Wat de lokale ontwikkeling betreft, moet de Commissie rekening houden met een aantal essentiële principes zoals het evenredigheids- en het subsidiariteitsbeginsel en de open coördinatiemethode die in Lissabon werd vastgesteld, met name door de nationale administratieve en grondwettelijke regelingen van de lidstaten volledig te eerbiedigen.

IV. De Commissie erkent uiteraard de noodzaak om de formulering van het gemeenschapsbeleid te verbeteren, maar wil toch wijzen op de volgende punten:

a) door de uiteenlopende activiteiten en de sterk verschillende situaties in de lidstaten (omvang, bevoegdheid, middelen van het infra-regionale niveau), zou één enkele definitie van het lokaal werkgelegenheidsbeleid of één enkele actie voor de hele Gemeenschap niet werkbaar of wenselijk zijn en bovendien niet stroken met de geest van de ESF-verordening of de EWS;

b) de Commissie oriënteert het beleid en bevordert de uitwisseling van ervaringen via innovatieve en voorbereidende maatregelen, ook voor de lokale actoren zelf, zoals bleek in haar mededeling van november 2001(1).

V. Informatie voor beleidstoezicht en -evaluatie is in het algemeen nuttig. Maar binnen de onderdelen van het lokaal werkgelegenheidsbeleid verschillen de vereisten en verantwoordelijkheden. In dit opzicht:

a) is het normaal dat de lidstaten geen specifieke informatie over lokale werkgelegenheidsacties als dusdanig verstrekken in hun operationele programma's, gezien de aard en de doelstellingen van deze programma's volgens de ESF-verordening;

b) is de Commissie van mening dat de informatie over lokale werkgelegenheid die de lidstaten in hun NAP's verstrekken volstaat voor een beoordeling van de basistendensen in de uitbouw van de territoriale dimensie van de EWS. Uiteraard zal de Commissie blijven pleiten voor de uitbouw van de lokale dimensie van de EWS.

VI. a) en b) Met betrekking tot de projecten in direct beheer, herinnert de Commissie eraan dat de officiële verzoeken om EU-financiering lang voor de start van de projecten naar de Commissie waren gestuurd, dat de boekhoudkundige vastleggingen waren gevalideerd voor de aanvang van de acties en de subsidieovereenkomsten tijdig naar de initiatiefnemers waren verzonden.

c) De Commissie is het eens met de analyse van de Rekenkamer over de overlapping tussen de acties van artikel 6 en de voorbereidende maatregelen sinds de begrotingsautoriteit, ondanks het voorbehoud van de Commissie, in 2000 begrotingslijn B5-5 0 3 heeft gecreëerd. Ze heeft echter aanvaard om deze begrotingslijnen met het beschikbare personeel zo goed mogelijk uit te voeren en geprobeerd om mogelijke overlappingen te beperken, voornamelijk via een gezamenlijke selectie van projecten met alle betrokken diensten.

VII. a) en b) Met betrekking tot de kleine subsidies, zouden de complicaties en beperkingen die de Rekenkamer vermeldt individueel door de betrokken lidstaten en/of de beheersautoriteiten moeten worden opgelost. De Commissie heeft gepleit voor meer vereenvoudiging op dit gebied, maar heeft geen zeggenschap over nationale mechanismen of administratieve regelingen.

c) Wat betreft de beperking van sommige lokale werkgelegenheidsacties tot organisaties zonder winstoogmerk, wil de Commissie erop wijzen dat lokale werkgelegenheidsacties onmogelijk altijd alle belanghebbenden kunnen bereiken. Organisaties zonder winstoogmerk vormen een erkende prioriteit en een doelgroep voor de ontwikkeling van de lokale werkgelegenheid.

VIII. Met betrekking tot de aanbevelingen van de Rekenkamer wil de Commissie wijzen op het volgende:

a) Een thematische evaluatie van de lokale ontwikkeling werd door de Commissie aangekondigd in haar mededeling van november 2001 en wordt momenteel aangevat. Maar hoewel de Commissie de noodzaak erkent van een evaluatie van de toegevoegde waarde en de doeltreffendheid van arbeidsmarktmaatregelen, zou een grondige studie van arbeidsmarktmaatregelen een eerder beperkende methode zijn om de resultaten van het lokaal werkgelegenheidsbeleid te beoordelen.

b) De Commissie is van mening dat de verslaggevingsvereisten die door de verordeningen over het ESF en de structuurfondsen aan de lidstaten worden opgelegd in het algemeen adequaat zijn. Zij moeten immers stroken met de principes van versterkt partnerschap en vereenvoudiging die in de verordeningen zijn vastgelegd, en moeten vermijden dat de lidstaten worden overbelast met bijkomende verplichtingen.

c) De Commissie is van mening dat de informatie over lokale werkgelegenheid die de lidstaten in hun NAP's verstrekken voldoende is voor een beoordeling van de basistendensen in de uitbouw van de territoriale dimensie van de EWS. De Commissie zal blijven pleiten voor de uitbouw van de lokale dimensie van EWS.

d) De Commissie is het eens met de algemene aanbeveling van de Rekenkamer om de begrotingssteun te rationaliseren en de procedures voor financieel beheer te verbeteren.

e) De Commissie zal haar ondersteunende en coördinerende rol blijven spelen, met inachtneming van de evenredigheids- en subsidiariteitsbeginselen die op het gebied van de lokale werkgelegenheidsacties essentieel zijn.

INLEIDING

1. Al tientallen jaren worden er in de lidstaten lokale werkgelegenheidsacties ondernomen. Sinds het witboek van 1993 tracht de Commissie een gunstiger kader voor lokale acties te scheppen, uitgaande van de veronderstelling dat de doeltreffendheid van de beleidsvorming en -uitvoering kan worden verbeterd door er meer personen en instellingen bij te betrekken. De vooruitgang op dit beleidsterrein is echter grotendeels afhankelijk van beslissingen die in de lidstaten worden genomen.

2. In het kader van de EWS bepaalt richtsnoer 11 met name dat de lidstaten - in tegenstelling tot de Commissie of de lokale actoren zelf - "in hun globaal werkgelegenheidsbeleid rekening [houden] met het aspect van de regionale ontwikkeling" en "lokale en regionale autoriteiten aanmoedigen om strategieën voor werkgelegenheid te ontwikkelen". De richtsnoeren bevatten echter geen lokale werkgelegenheidsactie die de Commissie moet ondernemen of beheren.

3. De verordening over het ESF bepaalt dat het fonds, binnen zijn vijf beleidsterreinen, onder meer rekening houdt met "de bevordering van plaatselijke werkgelegenheidsinitiatieven" (artikel 2, lid 2).

4. Het lokale werkgelegenheidsbeleid en de lokale acties omvatten talrijke en veelsoortige projecten die meestal vervat zijn in de ESF-programma's en door de lidstaten worden beheerd. Zo heeft een groot deel van de financiering in de vijf beleidsterreinen van het ESF, waaronder levenslang leren en gelijke kansen, een direct of indirect effect op de schepping van plaatselijke werkgelegenheid. Het zou dus onmogelijk zijn de activiteiten in dit uitgestrekte gebied te kwantificeren of in een coherent en duidelijk communautair kader op alle beleidsniveaus te vatten.

DOELSTELLINGEN EN REIKWIJDTE VAN DE CONTROLE

6. De lokale werkgelegenheidsacties en de economische, politieke en administratieve omstandigheden in de lidstaten zijn inderdaad veelomvattend en uiteenlopend. Dit maakt het onmogelijk de kosten-batenverhouding van alle activiteiten met betrekking tot lokale werkgelegenheid te bepalen, of zelfs om er een eenduidige definitie van te geven, vooral voor de ESF-programma's. De beperkte personele middelen zijn ook een factor voor de Commissie.

9. De lokale werkgelegenheidsacties bestaan uit drie onderdelen die weliswaar allemaal gericht zijn op de lokale werkgelegenheid, maar verschillende juridische grondslagen en specifieke doelstellingen hebben en daardoor verschillende vereisten en verantwoordelijkheden inhouden: het beleidsproces van de EWS, de wettelijke vereisten van de ESF-verordening, en de operationele regels voor innovatieve en voorbereidende acties. Het communautaire beleid en optreden moet noodzakelijkerwijze aangepast zijn aan elk van deze drie onderdelen.

NOODZAAK VAN EEN DUIDELIJKER BELEID VAN DE COMMISSIE

10. Met betrekking tot lokale ontwikkeling zijn de principes van evenredigheid en subsidiariteit, en tevens de open coördinatiemethode die in Lissabon werd vastgesteld, essentieel. Zoals vermeld in haar mededeling van november 2001 houdt de Commissie, bij de vaststelling van haar beleid, richtsnoeren en maatregelen, rekening met deze principes met name door de nationale administratieve en grondwettelijke regelingen van de lidstaten volledig te eerbiedigen. De Commissie moet uiteraard ook een prescriptieve benadering van de nationale, regionale en lokale actoren vermijden.

14. Door het gebrek aan een afdwingbare rechtsgrond en door de ESF-verordening zelf (zie paragraaf 3) zijn de mogelijkheden van de Commissie om ervoor te zorgen dat bij de uitwerking van beleidsvoorstellen en projecten rekening wordt gehouden met regionale en lokale omstandigheden in hoofdzaak beperkt tot niet-prescriptieve bevordering, oriëntatie en experimentele projecten in het kader van innovatieve acties en voorbereidende maatregelen.

15. De structuurfondsen zijn financiële instrumenten die gericht zijn op een versterking van de sociale en economische samenhang. De betreffende verordeningen bepalen hun werkingssfeer, maar niet het regelgevende kader voor het nationale en/of communautaire beleid dat zij medefinancieren. Artikel 2 van de ESF-verordening omschrijft het werkingsgebied van de lidstaten en behandelt de ontwikkeling van de arbeidsmarkt en de menselijke hulpbronnen, die door het ESF worden gesteund en aangevuld. De uitvoering en de regels die gelden voor dit beleid en deze projecten, zijn uitsluitend de verantwoordelijkheid van lidstaten. Artikel 8 van Verordening 1260/1999 versterkt deze benadering nog, met name in lid 1, waar ze bepaalt dat de acties tot stand komen in partnerschap "met de autoriteiten en instanties die door de lidstaat zijn aangewezen in het kader van zijn nationale regels en de bestaande praktijk". Het partnerschapsprincipe waarnaar wordt verwezen in artikel 8 beoogt regionale en lokale partners een grotere rol toe te bedelen in de uitwerking, het beheer, de follow-up en de evaluatie van door de structuurfondsen medegefinancierde activiteiten op het niveau van de lidstaat. Het wordt aangevuld door het subsidiariteitsbeginsel waarnaar in lid 2 wordt verwezen, en dat de rol van de Commissie in de uitvoering van acties sterk beperkt.

De horizontale prioriteit van lokale werkgelegenheid kwam echter aan bod tijdens de onderhandelingen met de lidstaten, en de Commissie zal er bij de tussentijdse evaluatie bijzondere aandacht aan besteden.

17. De besprekingen in het Comité voor de werkgelegenheid over het document van de diensten van de Commissie hebben uitgewezen dat de lidstaten sterk gekant zijn tegen een actieplan en tijdschema van de Commissie voor de voorbereiding van lokale actieplannen. Om de bevoegdheden van de lidstaten te eerbiedigen, heeft de Commissie dan ook haar oorspronkelijke standpunt herzien en de mededeling van november 2001 over de lokale werkgelegenheid opgesteld.

18. Verschillende andere factoren maken het voor de Commissie minder wenselijk of vrijwel onmogelijk om een globaal beleid ter bevordering van werkgelegenheidsacties voor heel Europa uit te werken, met meetbare doelstellingen, criteria en beoogde output. Ten eerste is werkgelegenheidsbeleid een nationale materie en is de omvang van lokaal en gedecentraliseerd bestuur in de lidstaten sterk verschillend. Ten tweede komt het hoofdzakelijk toe aan de lidstaten om te beslissen hoe specifiek rekening moet worden gehouden met de regionale en lokale omstandigheden, overeenkomstig de ESF-verordening en hun grondwettelijke en administratieve regelingen. Meer in het algemeen zijn de lidstaten het best geplaatst om het werkgelegenheidsbeleid aan hun eigen lokale situaties en behoeften aan te passen.

De Commissie zorgt echter voor de beleidsoriëntatie en bevordert onderzoek binnen haar bevoegdheidsgebied, ook voor de lokale actoren zelf, zoals blijkt uit haar mededeling van november 2001 en door de Rekenkamer is opgemerkt (paragraaf. 41). Ze gaat uit van experimentele acties en vele andere relevante bijdragen dan de studies die de Rekenkamer vermeldt in paragraaf 18, bijvoorbeeld het "Local employment and economic development programme" van de OESO, waarvan de Commissie een stichtend en actief lid is sinds de aanvang in 1982.

19. Door de uiteenlopende activiteiten en vooral de sterk verschillende situaties in de lidstaten (omvang, bevoegdheid, middelen van het infra-regionale niveau), zou een definitie van een "lokale werkgelegenheidsactie" of gebied voor de hele Gemeenschap niet werkbaar of wenselijk zijn en bovendien niet stroken met de geest van de ESF-verordening of de EWS. De term "lokale werkgelegenheidsactie" omvat compleet verschillende begrippen zoals innovatieve maatregelen en operationele programma's van het ESF.

20 en 21. De hoofddoelstelling van de mededeling van de Commissie van november 2001 was bijdragen tot de versterking van de lokale dimensie van de EWS door de recente tendensen in de NAP's van de lidstaten en de resultaten van het overleg met lokale actoren te analyseren, en door voort te bouwen op vroegere ervaringen en beter gebruik te maken van bestaande instrumenten. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel werd in de mededeling dan ook een aantal niet-prescriptieve oriëntaties voor de lokale werkgelegenheidsstrategieën voorgesteld, eerder dan een actieplan. Ze werd gunstig ontvangen door het Europees Parlement, het Comité van de Regio's en het Economisch en Sociaal Comité(2). De lidstaten waren sterk gekant tegen een meer interventionistische benadering van de Commissie.

Precies door de aard van lokale werkgelegenheidsacties, door het feit dat lokale werkgelegenheid niet een van de beleidsterreinen van de ESF-verordening is, en door het gebrek aan statistische gegevens waarop de Rekenkamer wijst, kunnen de kwantificeerbare directe voordelen vermeld in de voetnoot bij paragraaf 21 (gecreëerde arbeidsplaatsen, opgeleide mensen) niet objectief worden bepaald - vooral met betrekking tot de operationele programma's van de structuurfondsen, die de hoofdmoot vormen van de communautaire financiering ter bevordering van de lokale werkgelegenheid.

ONTBREKEN VAN NAUWKEURIGE BEHEERSINFORMATIE EN PASSENDE BEHEERSACTIES

22. De Commissie is het eens met de algemene beschouwingen van de Rekenkamer over goed beheer. Los van deze algemene principes, die overigens gelden voor de uitvoering, de follow-up en de evaluatie van ieder beleid, moet erop gewezen worden dat voor lokale acties, de inhoud, de procedures en de verantwoordelijkheid voor de concrete toepassing van deze principes verschillen naargelang het gaat om één van de drie onderdelen van de lokale acties die door de Rekenkamer in paragraaf 9 van dit verslag worden beschreven.

25. Het onderhandelingsmandaat van de Commissie met alle lidstaten bevatte duidelijke en coherente bepalingen over de begeleiding voor deze nieuwe horizontale prioriteit, en dit werd nauwlettend uitgevoerd door de Commissie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en de bepalingen van de verordening over de structuurfondsen.

De ESF-richtsnoeren voor voorafgaande evaluaties (30 april 1999) verschaffen eveneens een uitgebreide beleidsoriëntatie waarin vooral benadrukt wordt dat voor ieder beleidsterrein moet worden beoordeeld hoe en in welke soorten activiteiten de horizontale prioriteiten werden geïntegreerd. In deze richtsnoeren wordt ook de integratie van lokale initiatieven voor de schepping van arbeidsplaatsen en territoriale werkgelegenheidspacten in de nationale/regionale strategieën behandeld.

Wat betreft de beleidsrichtsnoeren over de prioriteiten van de structuurfondsen die aan de lidstaten werden verstrekt, was de leidraad van de Commissie over lokale ontwikkeling, die niet al te gedetailleerd hoefde te zijn, toereikend. De eerste leidraad die de Rekenkamer vermeldt, was een noodzakelijkerwijze beknopt beleidsdocument voor de lidstaten, en betrof de structuurfondsen in hun geheel. De tweede leidraad was een meer gedetailleerd werkdocument bedoeld om het personeel van de Commissie te helpen bij bilaterale onderhandelingen, en betrof alleen het ESF. Ten behoeve van de transparantie werd het in voldoende ruime oplage verspreid onder de lidstaten.

27. Zoals aangegeven in de antwoorden op het jaarverslag van 1994 en zoals bevestigd door de praktijk van de afgelopen jaren, heeft de Commissie zich in overleg met de lidstaten ingespannen voor een verbetering van de werkingsregels voor globale subsidies en voor de verdere uitwerking van de noodzakelijke mechanismen om een adequate follow-up en controle van deze steunvormen te waarborgen.

28. Bepaalde lidstaten hebben moeilijkheden ondervonden bij de toepassing van de bepalingen over kleine subsidies. De ESF-verordening (artikel 4.2) bepaalt dat kleine organisaties "speciale regelingen voor toegang" tot de middelen van het ESF zouden moeten krijgen, om het voor deze organisaties minder moeilijk te maken een ESF-financiering te verkrijgen. Het is aan de betrokken lidstaten om deze vereenvoudigde toegangsvoorwaarden te scheppen zodat er een grotere participatie van kleine organisaties ontstaat. Verder voorziet de ESF-verordening in een uitzondering op de algemene regels inzake medefinanciering die toestaat dat kleine subsidieprojecten voor 100 % worden gefinancierd door het ESF. Ten slotte, zette de Commissie proefprojecten op touw in het kader van ESF-artikel 6, "Plaatselijk sociaal kapitaal", en heeft zij de lidstaten via het ESF-Comité regelmatig geïnformeerd over de vordering en de evaluatie van de resultaten.

29. De voorschriften voor eigen directe contracten van de Commissie in het "Vademecum voor subsidies van de Commissie" waarnaar de Rekenkamer verwijst (zie de eerste voetnoot bij paragraaf 29), verschillen van de bepalingen van de structuurfondsen over kleine subsidies: zoals uiteengezet in punt 1.2 is het "Vademecum" van toepassing op niet-gereguleerde subsidies, m.a.w. die welke hetzij vallen onder een verordening die geen bepalingen bevat over de toekennings- of beheersprocedures, hetzij onder geen enkele specifieke verordening vallen: "Dit vademecum besteedt geen aandacht aan de financiële steun die via de lidstaten of de door hen aangewezen organen wordt verstrekt, zoals bijvoorbeeld in het kader van het GLB en de structuurfondsen." De eigen bepalingen van de structuurfondsen over kleine subsidies betreffen fondsen die worden beheerd door bemiddelende instanties in de lidstaten volgens de nationale procedures.

Wat de kern van de zaak betreft, lijkt de vergelijking tussen de twee plafonds niet volledig adequaat, aangezien de kosten van bemiddelende instanties nauw en rechtstreeks verband houden met de actie zelf. Deze instanties zijn immers ook rechtstreeks verantwoordelijk voor de uitvoering en het beheer van de initiatieven (informatieverstrekking, stimulering, hulp bij planning, opleiding, selectie, financieel beheer, follow-up van de uitvoering, controle, evaluatie ...). Het vermelde plafond van 20 % exploitatiekosten vloeit voort uit de experimenten met betrekking tot artikel 6 van de ESF-verordening in de periode 1994/1999, die de omvang van de administratieve kosten van bemiddelende instanties aantonen.

In het geval van de Duitse bemiddelende instantie waarnaar de Rekenkamer verwijst, werd de mogelijkheid om in verantwoorde gevallen de vergoeding op te trekken tot 30 % op verzoek van het BMA (federaal ministerie van Werkgelegenheid) aanvaard, op grond van het feit dat de coördinatie van de ingewikkelde maatregel "plaatselijk sociaal kapitaal" voor heel Duitsland als een verantwoord geval kon worden beschouwd.

30. Hoewel de ESF-richtsnoeren voor voorafgaande evaluatie een uitvoerig advies gaven voor de opstelling van programma's, zal de Commissie bij de tussentijdse evaluatie van 2003 beoordelen hoe de lidstaten met de horizontale prioriteit van de lokale werkgelegenheidsacties rekening hebben gehouden, zoals bepaald in de verordening over de structuurfondsen.

31. Het is niet de bedoeling dat de operationele programma's van de lidstaten specifieke of statistische informatie bevatten over individuele acties. De verordening vereist dat het ESF "rekening houdt" met de lokale werkgelegenheid, maar aangezien het hier niet gaat om een van de beleidsterreinen van het ESF, is het verzamelen van specifieke informatie over de lokale werkgelegenheid als dusdanig niet vereist. Tijdens de jaarlijkse vergaderingen met de beheersautoriteiten, wijst de Commissie er echter systematisch op dat het belangrijk is om in operationele programma's relevante informatie op te nemen over de manier waarop met de horizontale prioriteiten, ook met de lokale werkgelegenheid, rekening is gehouden door de lidstaten.

33. In het algemeen zijn zowel de Commissie als de lidstaten van mening dat de informatie in de NAP's volstaat voor een beoordeling van de basistendensen in de uitbouw van de territoriale dimensie van de EWS. De territoriale dimensie in de richtsnoeren is geleidelijk tot stand gekomen, en de lidstaten en de Commissie zijn bijgevolg op zoek naar de meest passende verslaggevingspraktijk op dit gebied. In dit opzicht zou de evaluatie van het effect van de EWS die door de Commissie is aangevat nuttige informatie en advies voor de toekomst moeten opleveren. De Commissie tracht de territoriale dimensie van de EWS en de kennis van het regionaal en lokaal werkgelegenheidsbeleid te verbeteren via de NAP's. De evolutie van de richtsnoeren over lokale werkgelegenheid sinds 1997 toont aan dat op dit gebied vooruitgang is geboekt. Toch zou bij de analyse van NAP's geen gedetailleerde beheersinformatie mogen worden gevraagd: dit zijn beleidsdocumenten van hoogstens 25 pagina's in totaal. Bovendien heeft de Europese Raad van Barcelona onlangs gewezen op de noodzaak om het EWS-proces en de NAP's te vereenvoudigen.

34. Het was nog niet mogelijk om overeenstemming te bereiken over gekwantificeerde streefcijfers over het effect van lokale werkgelegenheidsacties, wat ook het geval is voor andere aspecten van de EWS. De Commissie heeft echter onlangs een studie aangevat om de draagwijdte en de beperkingen van de indicatoren op het gebied van lokale werkgelegenheidsacties te omschrijven in kortere en meer doelgerichte analytische documenten.

35. a) en b) De Commissie heeft erkend dat de lidstaten in de NAP's niet aangeven in welke mate er een gecoördineerde benadering bestaat voor steun uit het EFRO-ESF. De potentiële synergie tussen beide fondsen is echter beperkt door hun respectieve steunvormen.

d) en e) De coördinatie tussen het ESF en het EFRO gebeurt op verschillende niveaus tijdens de programmeringsprocedure en de follow-up van de steunverlening. De grote meerderheid van de programma's en EPD's voor de doelstellingen 1 en 2 hebben minstens betrekking op beide fondsen en de diensten die ze beheren werken nauw samen, ook voor de evaluatie. De eerstverantwoordelijke dienst overlegt systematisch met de betrokken diensten bij de voorbereiding van de goedkeuringsbesluiten voor de programma's en bij de deelname aan de toezichtcomités en de jaarlijkse bijeenkomsten met de beheersautoriteiten. De oriëntatiedocumenten, informatienota's en andere documenten bestemd voor de lidstaten of de begunstigden worden steeds gezamenlijk opgesteld door de betrokken diensten. Voorts had elk territoriaal werkgelegenheidspact een toezichtcomité waarin de vier fondsen (eventueel drie) vertegenwoordigd waren.

36. In de mededeling van de Commissie van 2001 over de lokale ontwikkeling werd een globale strategische evaluatie van de lokale ontwikkelingsacties aangekondigd. Ze wordt momenteel gestart en zal nog dit jaar worden uitgevoerd. De ontwikkeling van methodologische instrumenten wordt door de Commissie actief gesteund. Verschillende evaluaties zijn aan de gang: projecten inzake plaatselijk sociaal kapitaal, beoordeling van voorbereidende maatregelen voor 2000, evaluatie van de territoriale werkgelegenheidspacten. De Commissie gaf belangstellende initiatiefnemers en andere belanghebbenden algemene adviezen via bewustmakingsactiviteiten en andere instrumenten.

38. De voorlopige bevindingen van een studie van de Commissie over de lokale en regionale dimensie in de NAP's voor de periode 1998-2001 laten zien dat de EWS en de structuurfondsen de regionale en lokale actoren blijkbaar een grotere rol hebben toebedeeld in de bevordering van de werkgelegenheid. Er lijkt echter een brede consensus te bestaan over de noodzaak van een meer strategische benadering van de ontwikkeling van de werkgelegenheid op lokaal niveau, en dit komt steeds vaker tot uiting in de NAP's.

39. De Commissie heeft deze toegenomen belangstelling voor de regionale dimensie van de werkgelegenheid in de lidstaten geanalyseerd in haar evaluatie van de NAP's die momenteel aan de gang is, en in haar mededeling van november 2001.

40 en 41. De Commissie ontwikkelt inderdaad methodologische instrumenten om een beter inzicht te krijgen in de lokale werkgelegenheidsstrategieën en de meting van hun effecten te verbeteren: verschillende projecten uit hoofde van artikel 6 (plaatselijk sociaal kapitaal) hebben tot doel indicatoren te ontwikkelen, en de evaluatieresultaten worden uiterlijk eind 2002 verwacht. Verschillende projecten die in het kader van de B5-5 0 3-oproep tot indiening van voorstellen voor het jaar 2000 werden gefinancierd, hebben in dit opzicht interessante resultaten opgeleverd. De evaluatieresultaten worden verwacht in 2002. Verdere gegevens worden verwacht van de projecten van 2001 rond toezicht, benchmarking en evaluatie. Het Leed-programma van de OESO, waaraan de Commissie actief deelneemt, zal ook verder bijdragen tot de vooruitgang op dit gebied. De Commissie stimuleert discussie en uitwisseling van ervaringen over hoe de horizontale prioriteit van lokale ontwikkeling in het ESF moet worden geëvalueerd. Ten slotte startte de Commissie in het voorjaar van 2002 een onderzoek voor de ontwikkeling van prestatie-indicatoren voor de lokale werkgelegenheid. De resultaten zouden in 2003 beschikbaar moeten zijn. Er moet echter ook rekening worden gehouden met de moeilijkheden waarnaar de Rekenkamer verwijst in paragraaf 41 over het gebrek aan relevante statistieken.

42. De manier waarop de beleidsprioriteiten, met inbegrip van lokale ontwikkeling, door de lidstaten zijn uitgevoerd zal tot uiting komen in de tussentijdse evaluatie van de structuurfondsen.

De lidstaten verstrekken geen details - en zijn dit ook niet verplicht - over feitelijke uitgaven voor lokale acties of prestatie-indicatoren. De Commissie is dan ook niet in staat om het overzicht te maken dat de Rekenkamer vraagt. Belangrijker is dat een overzicht van alle uitgaven die als "lokale werkgelegenheidsactie" worden vermeld in de programma's en de maatregelen van de lidstaten niet noodzakelijk een bepalende factor hoeft te zijn voor de verbetering van het communautair beleid, of een duidelijke stand van zaken zou opleveren. Vele subsidies en uitgaven van het ESF bijvoorbeeld, die een belangrijk effect hebben gehad op de lokale werkgelegenheid, zijn opgenomen onder andere prioritaire programma's en maatregelen (bijvoorbeeld gelijke kansen, integratie, enz.). Zie ook het antwoord op paragraaf 31.

GEBREKEN IN PROJECTBEHEER VAN DE COMMISSIE

45. De stijging van de communautaire medefinanciering waarnaar het Hof verwijst is verantwoord door de specifieke aard van de oproep tot het indienen van voorstellen van 1998 en de in dit kader gefinancierde projecten. Aangezien het de bedoeling was te experimenteren met het systeem van kleine subsidies, kon de Commissie immers moeilijk een te hoge medefinanciering vragen van de bemiddelende instanties, en werd de medefinanciering uit het ESF derhalve opgetrokken.

47. De Commissie wil het volgende verduidelijken:

a) Deze vertraging in de follow-up van de projecten was te wijten aan technische problemen en was geenszins een systematische tekortkoming.

b) Volgens de ESF-verordening kunnen innovatieve maatregelen voor 100 % gefinancierd worden als de Commissie daartoe besluit. Om operationele redenen is het meestal wenselijk dat er een financiële betrokkenheid is van de initiatiefnemer en van de plaatselijke, regionale of nationale actoren. In bepaalde gevallen vereist de aard van de acties echter een financiering voor 100 %.

Het feit dat de Commissie heeft besloten om het project 960019B 0 voor 100 % te financieren, is te wijten aan de aard van dit project. Het was de bedoeling een transnationaal netwerk van NGO's te creëren, wier financiële middelen waren voorbehouden voor strikt nationale activiteiten en die dus geen financiële middelen op Europees niveau konden vrijmaken. In de periode waarop de controle van de Rekenkamer slaat, keurde de Commissie de besluiten goed die de bijdragen regelen op basis van het standaardmodel dat in 1994-1995 werd gebruikt.

c) Voor de oproep van 1998 werd de periode tussen het einde van de activiteiten, de eindafrekening en de indiening van het eindverslag beperkt tot twee periodes van drie maanden. Bijgevolg ontvangt de Commissie het eindverslag uiterlijk zes maanden na het einde van de acties.

In de nieuwe programmeringsperiode moet het eindverslag drie maanden na het einde van de contractperiode ingediend worden.

48. De Commissie onderschat het belang van een gedegen follow-up en de noodzaak van follow-upbezoeken of controle ter plaatse niet. Wat betreft de projecten die voortvloeiden uit de oproep tot indiening van voorstellen van 1998, werd de grote meerderheid van de initiatiefnemers tijdens de contractperiode bezocht door de vertegenwoordigers van de Commissie.

Op grond van haar eigen risicoanalyse en gezien de beperkte personele middelen waarover zij beschikte, verkoos de Commissie voorrang te geven aan de controle van acties die behoorden tot de kern van het ESF, boven de innovatieve maatregelen op grond van artikel 6, met name gezien de omvang van de betreffende fondsen.

In onderhavig geval leek een controle van 17 % van het totaal aantal projecten ruimschoots te voldoen aan de criteria van goed beheer.

De bevindingen van de controleurs van de Commissie in verband met de 34 gevallen die in paragraaf 48 worden vermeld, werden echter behoorlijk opgevolgd en wanneer noodzakelijk worden de onrechtmatig uitbetaalde bedragen teruggevorderd.

49 en 50. De Commissie is het eens met de bevindingen van de Rekenkamer over de voorbereidende maatregelen voor het jaar 2000. De late vastleggingen waren het gevolg van reglementaire en administratieve bepalingen over de oproepen tot indiening van voorstellen, en van de korte termijn voor de indiening van de aanvragen.

Er zij echter op gewezen dat de beheerssituatie vanaf 2001 een drastische verbetering kende: 99,8 % van de beschikbare fondsen werd in 2001 vastgelegd. Alle geselecteerde projecten zijn aan de gang en het eerste gedeelte van de fondsen voor al deze projecten was tegen juli 2002 uitbetaald. De uiterste datum voor indiening werd door de Commissie verlengd tot 15 weken in 2002, en er werden 130 aanvragen ontvangen.

51. a) De Commissie gaat akkoord met de opmerking van de Rekenkamer over de overlappingen. Ze had daarom ook herhaaldelijk aan de begrotingsautoriteit meegedeeld dat zij het niet eens was met de vaststelling van begrotingslijn B5-5 0 3 0. Nadat deze begrotingslijn was gecreëerd, had de Commissie echter de plicht om ze zo goed mogelijk uit te voeren. 99,8 % van de beschikbare fondsen werd in 2001 vastgelegd.

b) Er moet worden opgemerkt dat de vastlegging van middelen aan het einde van het jaar toegestaan is volgens het jaarperiodiciteitsbeginsel. Dit brengt met zich mee dat de overeenkomsten om evidente technische redenen in 2001 worden ondertekend door de begunstigde. Deze praktijk is weliswaar niet aan te bevelen, maar blijft uitzonderlijk. Hij is een gevolg van de inspanningen om de beslissingen van de begrotingsautoriteit in december 1999 uit te voeren binnen een zeer korte termijn, gezien de voorgeschreven procedures (oproep tot indiening van voorstellen, analyse van voorstellen, vastleggingsproces).

De Commissie aanvaardt de opmerking van de Rekenkamer over de late ondertekening van een aantal overeenkomsten voor conferenties, maar vestigt ook de aandacht op het feit dat deze evenementen werden georganiseerd met het voorzitterschap van de Raad of met de administraties van de lidstaten.

52. De Commissie kan slechts een beperkte hoeveelheid personele middelen inzetten voor controles van dit soort projecten, die in vergelijking met ESF-programma's bijzonder kleinschalig zijn. Niettemin werd een steekproef genomen van vier in 2000 goedgekeurde projecten (van de 37) voor controles ter plaatse in 2002. Bovendien plant de Commissie momenteel verschillende controlebezoeken aan projecten van 2001.

BELEMMERINGEN VOOR DE ONTWIKKELING VAN LOKALE ACTIES

54. Doordat de pacten op lokaal niveau werden beheerd, moest aan de partners in het pact noodzakelijkerwijze een grote beoordelingsruimte worden gelaten. Een neveneffect van deze overdracht van bevoegdheden naar het lokale niveau was dat de omstandigheden op een bepaald terrein van het pact niet altijd hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van sommige doelstellingen die de Commissie aanvankelijk had vastgelegd. Niet alleen de Commissie, maar vooral de lokale actoren hebben echter vele lessen getrokken uit de werking van deze pacten, die in wezen proefprojecten waren voor een allesomvattende strategische benadering van de schepping van werkgelegenheid.

55. Vanuit economisch oogpunt is het niet altijd wenselijk de oude structuren automatisch te blijven financieren. De lokale projecten (met inbegrip van TWP's) met goede vooruitzichten op een blijvende toegevoegde waarde hebben niettemin een financiering gekregen uit nieuwe programma's in Finland.

58. In Frankrijk liep de invoering van het nieuwe instrument "kleine subsidies" uit hoofde van artikel 4, lid 2, van de ESF-verordening eerder vertraging op doordat de beheersautoriteit tijd nodig had voor de noodzakelijke voorbereiding en overleg over de opstelling van het bestek en de modelovereenkomst voor de maatregel "steun aan associatieve microprojecten" van het EPD doelstelling 3. Deze nauwgezette voorbereiding vormde een volstrekt noodzakelijke voorwaarde om een vereenvoudigde toegang voor kleine projecten mogelijk te maken en tegelijk te zorgen voor een strikt beheer van dit nieuwe instrument.

Deze uitwerkingsfase, die inherent is aan een innoverend en afwijkend financieel mechanisme, kon echter geen beletsel vormen voor de goedkeuring van het EPD. De circulaire van het Franse ministerie van Werkgelegenheid en solidariteit, die door alle betrokken ministeriële departementen werd bekrachtigd, kon zo worden ondertekend en in maart jongstleden doorgestuurd naar de regioprefecten.

59. Het klopt dat de nationale wetgeving in Finland de overheidsorganen verbiedt hun financiële beheersfuncties te delegeren aan NGO's, maar dit belet de gekozen bemiddelende instanties niet noodzakelijk om een actieve en nuttige bijdrage te leveren tot de selectie van projecten.

In Oostenrijk werd de invoering van een mechanisme van kleine subsidies ter ondersteuning van het plaatselijk sociaal kapitaal uitgesteld (zie de programma-aanvulling voor doelstelling 3, hoofdstuk 8) aangezien de Oostenrijkers wilden wachten op de evaluaties van artikel 6-projecten en op een speciaal Oostenrijks programma "Newstart".

62. De Commissie is zich bewust van de moeilijkheden die sommige NGO's ondervinden. Daarom is de deelname aan sommige projecten beperkt tot organisaties zonder winstoogmerk, zoals de Rekenkamer opmerkt. De oproep tot indiening van voorstellen voor plaatselijk sociaal kapitaal verplichte de bemiddelende instanties om alle relevante actoren in het betreffende gebied bij de actie te betrekken, met inbegrip van de privé-sector. Een van de belangrijkste resultaten van deze oproep tot indiening van voorstellen was dat de privé-sector, vooral de banksector, heeft beslist om micro-ondernemingen te gaan financieren.

Een aspect dat in overweging moet worden genomen wanneer men rechtstreekse steunverlening aan de privé-sector bepleit, is dat dit extra inkomen zou kunnen worden beschouwd als een inbreuk op mededingingsregels.

63. De participatiebereidheid van de privé-sector zal hoofdzakelijk afhangen van de commerciële aantrekkelijkheid van de projecten.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

65 en 71. Om het communautair beleid inzake "lokale werkgelegenheidsacties" te beoordelen, moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen drie verschillende onderdelen, die weliswaar allemaal dezelfde ruime beleidsdoelstellingen hebben, maar behoren tot totaal verschillende processen, waardoor de vereisten, de activiteiten en het toezicht verschillen: 1. het beleidsproces van de EWS; 2. de wettelijke vereisten van de ESF-verordening; en 3. de administratieve regels voor innovatieve en voorbereidende acties. Vooral de EWS en de verordeningen over de structuurfondsen bieden geen wettelijk kader voor lokale werkgelegenheidsacties.

1. De EWS en de NAP's zijn geen beheersinstrumenten zoals innovatieve of voorbereidende maatregelen. In de lokale dimensie van de werkgelegenheidsstrategie is er dus geen beheersaspect dat de Commissie kan coördineren: de rol van de Commissie is bepaalde beleidslijnen en partnerschappen te bevorderen, en het beleid van de lidstaten te controleren. Daartoe werden de richtsnoeren over lokale werkgelegenheid geleidelijk aangepast en aangevuld om te evolueren naar een meer strategische vorm van steunverlening, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel. Alleen de lidstaten zijn verantwoordelijk voor de verwezenlijking en de doeltreffendheid van hun nationale strategieën: zij moeten verslag uitbrengen over de implementatie van brede beleidsprioriteiten, niet over de acties in het veld.

2. Wat het ESF betreft, zijn de Commissie en de lidstaten van mening dat de huidige verslaggevingsvereisten in het algemeen adequaat zijn. Zij moeten immers stroken met de principes van versterkt partnerschap en vereenvoudiging die in de huidige verordeningen over de structuurfondsen zijn vastgelegd, en moeten vermijden dat de lidstaten worden overbelast met bijkomende verplichtingen. Een punt van zware kritiek van de lidstaten over de huidige programmeringsperiode waren immers de buitensporige verslaggevingsvereisten bij de uitvoering van de fondsen. De ESF-verordening vereist niet dat de lidstaten specifieke informatie over lokale werkgelegenheidsacties verstrekken in hun programma's, en daarom hoeft de advisering van de Commissie over het nationaal werkgelegenheidsbeleid dat via het ESF wordt uitgevoerd geen gedetailleerde informatie te bevatten over lokale werkgelegenheidsacties. Ten slotte kunnen nationale voorschriften of administratieve regelingen die uitsluitend tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, een hinderpaal vormen voor de deelname van vrijwilligers- of andere organisaties aan ESF-projecten.

3. Wat de innovatieve acties en voorbereidende maatregelen betreft, zijn de communautaire doelstellingen hoofdzakelijk onderzoek, bevordering en verspreiding van beste praktijken, en niet zozeer algemeen toezicht en beheer van de lokale werkgelegenheid. De Commissie verheugt zich dan ook over de erkenning door de Rekenkamer van de vorderingen die zowel op het gebied van de beleidsvorming als de verspreiding van beste praktijken werden gemaakt. In de oproepen tot indiening van voorstellen in 2000 en 2001 legde de Commissie de klemtoon op sectoroverschrijdende integratie, partnerschap, strategische benaderingen, en een betere koppeling met andere besluitvormingsniveaus. De nieuwe financieringsstromen die in de context van de hervorming werden goedgekeurd, in combinatie met doelgerichte actieplannen voor specifieke openstaande dossiers, zullen zeker bijdragen tot een verdere verbetering van het projectbeheer (zie de paragrafen 15-21).

72. a) Een algemene thematische evaluatie van de lokale ontwikkeling werd door de Commissie aangekondigd in haar mededeling van november 2001 en wordt momenteel aangevat. Maar hoewel de Commissie de noodzaak erkent van een evaluatie van de toegevoegde waarde en de doeltreffendheid van arbeidsmarktmaatregelen, zou een grondige studie van arbeidsmarktmaatregelen een eerder beperkende methode zijn om de resultaten van het lokaal werkgelegenheidsbeleid te beoordelen.

b) De Commissie is van mening dat de verslaggevingsvereisten die door de verordeningen over het ESF en de structuurfondsen aan de lidstaten worden opgelegd in het algemeen adequaat zijn. Zij moeten immers stroken met de principes van versterkt partnerschap en vereenvoudiging die in de verordeningen zijn vastgelegd, en moeten vermijden dat de lidstaten worden overbelast met bijkomende verplichtingen.

c) De Commissie is van mening dat de informatie over lokale werkgelegenheid die de lidstaten in hun NAP's verstrekken voldoende is voor een beoordeling van de basistendensen in de uitbouw van de territoriale dimensie van de Europese werkgelegenheidsstrategie. De Commissie zal blijven pleiten voor de uitbouw van de lokale dimensie van de EWS.

d) De Commissie is het eens met de algemene aanbeveling van de Rekenkamer om de begrotingssteun te rationaliseren en de procedures voor financieel beheer te verbeteren.

e) De Commissie zal haar ondersteunende en coördinerende rol blijven spelen, met inachtneming van de evenredigheids- en subsidiariteitsbeginselen die op het gebied van de lokale werkgelegenheidsacties essentieel zijn.

(1) "Een sterkere lokale dimensie voor de Europese werkgelegenheidsstrategie" - COM(2001) 629 def. van 6 november 2001.

(2) Commissie werkgelegenheid en sociale zaken, A5-0214/2002 def. van 31 mei 2002. ECOSOC: CES/518/2002 def. van 24 april 2002. Comité van de Regio's: CdR/453/2002 def. van 14 maart 2002.