Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De energiedimensie van klimaatveranderingen (Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's)"

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De energiedimensie van klimaatveranderingen (Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's)"

(98/C 19/24)

De Commissie heeft op 20 mei 1997 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde mededeling.

De Afdeling voor energie, nucleaire vraagstukken en onderzoek, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 19 september 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Boisserée.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 349e Zitting (vergadering van 29 oktober 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 98 stemmen vóór en 10 stemmen tegen, bij 11 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Europese Commissie heeft het Economisch en Sociaal Comité - naast de Raad, het Europees Parlement en het Comité van de Regio's - een Mededeling over de energiedimensie van klimaatveranderingen voorgelegd. Dit document borduurt voort op het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (Rio de Janeiro 1992), dat ook door de Europese Gemeenschap en de lid-staten is ondertekend. In december 1997 zullen de verdragsluitende partijen in Kyoto de derde conferentie over de uitvoering van deze overeenkomst houden.

1.1.1. Onderhavige Mededeling strookt inhoudelijk met het standpunt dat de Raad op 3 maart 1997 met het oog op deze conferentie heeft voorbereid: de industrielanden moeten bindende toezeggingen doen om tot een gefaseerde vermindering van de uitstoot van CO2 en van andere broeikasgassen (met name methaan en N2O) te komen.

Van deze emissies wordt aangenomen dat zij klimaatveranderingen kunnen veroorzaken.

1.1.2. De Mededeling is eveneens bedoeld om duidelijk aan te geven wat Europa als gevolg van de klimaatproblematiek op energiegebied te doen staat en een aantal gebieden te noemen waarop energiemaatregelen en -opties kunnen bijdragen tot vermindering van voor het klimaat relevante emissies. In het najaar zal de Commissie met een bredere Mededeling komen waarin alle bij de klimaatproblematiek betrokken sectoren (naast het energiebeleid met name vervoer, industrie en landbouw) aan bod zullen komen.

Om de in Kyoto overeen te komen doelstellingen te realiseren, zal naderhand een actieplan worden uitgewerkt. Uitgaande van dit actieplan moet dan een vermindering van voor het klimaat relevante emissies worden gerealiseerd, met name door energiebesparing en overschakeling op andere energiedragers.

1.1.3. In maart/mei 1997 heeft de Raad een besluit genomen over de onderhandelingspositie van de EU met het oog op de Kyoto-conferentie: de OESO-landen en de nieuwe industrielanden dienen zich ertoe te verbinden om hun uitstoot van broeikasgassen tot 2010 met 15 % terug te dringen (referentiejaar: 1990). De Europese Raad van Amsterdam heeft dit op 16-17 juni 1997 bevestigd.

De Commissie houdt er echter rekening mee dat de CO2-emissies volgens recente schattingen tussen 1990 en 2010 juist met ca. 8 % zullen stijgen (scenario "business as usual"), wat zou betekenen dat tijdens de onderhandelingen een akkoord moet worden bereikt over een vermindering van meer dat 20 procentpunten.

De Raad heeft onlangs besloten tot een vermindering op korte termijn met 7,5 % tot het jaar 2005.

1.2. Om de beoogde doelstellingen te halen, zullen de lid-staten volgens de Commissie heel wat maatregelen op het gebied van milieu, economie en energie moeten doorvoeren. De Commissie dringt er bij de ontvangers van de Mededeling op aan om haar standpunt met een duidelijk politiek signaal kracht bij te zetten en de bereidheid aan de dag te leggen om dit standpunt ook te verdedigen.

1.3. De Commissie baseert zich op veronderstellingen (scenario's) waaraan de demografische ontwikkeling en de economische groei van de laatste decennia alsmede het door de Commissie en deskundigen berekende reductiepotentieel ten grondslag liggen.

1.3.1. Uit de verwijzing naar de in 1992 in Rio de Janeiro gesloten VN-overeenkomst blijkt dat de prognoses die aan de basis van het programma liggen niet opnieuw beargumenteerd worden; dat menselijke activiteiten kunnen leiden tot een klimaatverandering met mondiale gevolgen - stijging van de zeespiegel, waar vooral kustgebieden mee te kampen zouden krijgen - wordt niet in twijfel getrokken, temeer daar deze prognoses in het rapport van het "Intergovernmental Panel on Climate Change" van 1995/1996 (opgesteld in het kader van UNEP en WMO) nog eens zijn bevestigd.

1.3.2. De Commissie wil in de Mededeling vooral duidelijk maken dat emissiereducties haalbaar zijn als o.m. de volgende innovatieve, technologische en administratieve mogelijkheden worden benut:

- vermindering van het energieverbruik, in het bijzonder door efficiency-verbetering bij de omzetting en toepassing van energie (b.v. warmte/krachtkoppeling) en dienovereenkomstige maatregelen ten aanzien van de overige voor het klimaat relevante gassen;

- verandering in het consumptiepatroon van de burger en de verbruiksprioriteiten in de economie door middel van prikkels tot internalisering van de externe kosten (waartoe klimaatveranderingen ook worden gerekend), b.v. door gebruikmaking van economische instrumenten van milieubeleid (incl. belastingen en heffingen);

- ontwikkeling van een beter energiebeheer op lokaal en regionaal niveau;

- gebruikmaking op grotere schaal van primaire energiebronnen met een geringere (b.v. aardgas) of geen CO2-uitstoot (kernenergie, duurzame energie).

Om deze maatregelen te kunnen uitvoeren, pleit de Commissie voor een sterkere integratie van het energiebeleid in andere beleidsterreinen en voor bevordering van onderzoek en ontwikkeling.

2. Opmerkingen over de klimaatstrategie van de Commissie

2.1. Het Economisch en Sociaal Comité is al herhaaldelijk ingegaan op strategieën tot vermindering van de CO2-uitstoot en andere "broeikasgassen" (). In zijn advies over de Mededeling van de Commissie "Overzicht van beleid en maatregelen op energiegebied" () stelt het Comité de noodzaak van duurzame ontwikkeling op energiegebied aan de orde.

2.2. Conform deze adviezen stemt het Comité in beginsel in met deze Mededeling van de Commissie, maar wenst wel een aantal kritische kanttekeningen te formuleren.

2.2.1. Het is problematisch, strategische doelstellingen en uitvoeringsvoorstellen in de tijd te ontkoppelen:

2.2.1.1. Strategische doelstellingen moeten alleen worden ontwikkeld als zij ook uitvoerbaar zijn en als de bereidheid daartoe zichtbaar of haalbaar is. Het heeft weinig zin en het is ontmoedigend om tijdens een strategische conferentie streefcijfers overeen te komen die later in de uitvoeringsfase niet worden gehaald, wat juist bij het klimaatbeleid helaas al herhaaldelijk is gebeurd. Deze bedenkingen zijn vooral gegrond, aangezien er geen duidelijkheid kan bestaan over de sociaal-economische gevolgen zolang het actieplan niet is gepubliceerd.

2.2.1.2. Het zit het Comité met name dwars dat er over de totale kosten van de plannen van de Commissie op het gebied van energievoorziening nog steeds geen informatie beschikbaar is. Andere punten van zorg zijn dat er nog niets bekend is gemaakt over de energieheffingen die de Commissie zal gaan voorstellen en vooral dat de evaluatie van het verwachte werkgelegenheidseffect daarvan ontbreekt. Wat dat laatste betreft herinnert het Comité de Commissie eraan dat het werkgelegenheidseffect voortaan integraal onderdeel moet uitmaken van iedere beleidsanalyse en planning.

2.2.1.3. Overigens gaat het Comité ervan uit dat de overwegingen die aan de in deze Mededeling geschetste strategie ten grondslag liggen, geen beperkingen inhouden ten aanzien van de uiteindelijk in het actieplan voor te stellen maatregelen.

2.2.2. Klimaatbeleid is van nature een mondiaal beleidsterrein.

2.2.2.1. Een mondiale strategie houdt per definitie in dat de grote internationale actoren, met name de EU en de VS - de grootste veroorzakers van het broeikaseffect - eensgezindheid aan de dag leggen. Helaas moet het Comité vaststellen dat de VS met name de laatste tijd niet bereid is om zich mede in te zetten voor een initiatief voor het vastleggen van klimaatdoelstellingen en de uitvoering daarvan.

2.2.2.2. Het acht het opportuun dat de EU ruimschoots vóór Kyoto met de VS (en met deelname van Japan als "gastheer" van de conferentie) besprekingen voert om toch tot een eensgezind standpunt te komen. Dikwijls is namelijk gebleken dat het bereiken van een consensus daarmee uiteindelijk gediend is.

2.2.3. Het Economisch en Sociaal Comité is van mening dat de door Raad en Commissie gegeven doelstellingen overtuigend zijn beargumenteerd. Het ziet dan ook af van een eigen evaluatie van de aan het klimaatbeleid ten grondslag liggende scenario's.

2.2.3.1. Toch heeft het de indruk dat de wetenschappelijke basis waarop de Commissie haar doelstellingen voor het klimaatbeleid en haar uitspraken over de omvang van het probleem baseert, te smal is en dat deze moet worden aangevuld. Dat geldt vooral voor:

- de verhouding tussen economische groei en energieverbruik, zowel wat de hoogte van de te verwachten groei betreft, als de relatie tussen energieverbruik en groei;

- het effect van de te verwachten technologische innovatie tussen nu en het tijdstip waarop de doelstellingen moeten zijn gerealiseerd, met name t.a.v. de efficiency bij omzetting en gebruik van energie;

- beïnvloeding van de vraag naar energie door niet-politieke factoren;

- streefcijfers voor andere voor het klimaat relevante gassen dan CO2.

2.2.4. Nog afgezien van het streven naar stabilisering van het klimaat zijn de in de Mededeling van de Commissie geschetste economische en technische ontwikkelingsmogelijkheden zeer reëel te noemen. In die zin kan van een klimaatverdrag een prikkel uitgaan op de ontwikkeling van energiebesparende technieken, de verdere ontsluiting van nieuwe energiebronnen, verbetering van de energie-efficiency en algemeen op het spaarzaam omgaan met schaarse hulpbronnen. De overwegingen van de Commissie op dit punt zouden nog moeten worden uitgebouwd.

3. Opmerkingen over de tenuitvoerlegging van een klimaatstrategie

3.1. Zonder integratie van doelstellingen van klimaatbeleid in andere beleidsterreinen is een klimaatbeleid niet uitvoerbaar.

3.1.1. Dat geldt ook voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid. Het Comité sluit zich aan bij het voorstel van de Commissie om met middelen van de Structuurfondsen in het kader van het actieplan intensiever toe te werken naar een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen.

3.1.2. De betekenis van het vervoersbeleid dient sterker te worden benadrukt, gelet op het toenemende aandeel van het verkeer in de totale CO2-uitstoot.

3.2. Naar het oordeel van het Comité kan een klimaatbeleid alleen met succes worden uitgevoerd indien de burgers en de sociaal-economische actoren het nut inzien van maatregelen waarmee normen en gebruikspatronen zullen veranderen. Er moeten overleg- en participatieprocedures worden opgezet.

3.2.1. Daarom moeten de wetenschappelijke bevindingen ten aanzien van door de mens veroorzaakte klimaatveranderingen bij de presentatie van het actieplan, dat vooral op energiebesparing en -omschakeling gericht zal zijn, nog eens uitvoerig worden belicht. Dit is vooral nodig omdat de laatste tijd uiting is gegeven aan twijfels over de klimaatprognoses.

3.2.2. De afweging tussen het risico van "niets doen" enerzijds en de kosten van door het klimaatbeleid ingegeven maatregelen anderzijds, moet in het kader van bewustmakings- en op acceptatie gerichte campagnes volkomen duidelijk worden gemaakt. Daarbij moet ook nadrukkelijk worden gewezen op het grote risico dat een klimaatverandering inhoudt voor kustgebieden.

3.3. Bij de tenuitvoerlegging van een klimaatstrategie is een rol van doorslaggevende betekenis weggelegd voor de energiesector.

3.3.1. De Commissie verwijst naar bevordering van energiebesparende maatregelen (SAVE) en naar de ontwikkeling en toepassing van alternatieve (duurzame) energiebronnen (Altener). Deze overwegingen zouden in een actieplan kunnen worden aangevuld met regelingen zoals die in een aantal lid-staten al zijn ingevoerd (b.v. de "non fossil fuel obligation" voor bepaalde regio's of een aankoopverplichting voor de distributiemaatschappij voor met duurzame energie opgewekte elektriciteit).

3.3.2. Prognoses over het aandeel van duurzame energie in de nabije of verre toekomst, alsook over de ontwikkeling van de kosten van energieproductie op uiteenlopende technische basis zijn per definitie onzeker. Het actieplan, wil het realistisch zijn, dient in de eerste plaats gebaseerd te zijn op de huidige stand van de kennis en de hiermee mogelijk lijkende technologische ontwikkeling.

3.3.2.1. De conclusie die het Comité hieraan verbindt, is dat ook het gebruik van kernenergie momenteel onontbeerlijk is, indien het de bedoeling is binnen afzienbare tijd een substantiële reductie van de CO2-uitstoot te realiseren (). De beschikbaarheid van fossiele energiedragers met een gering specifiek CO2-gehalte in de afgewerkte verbrandingsgassen (aardgas) is beperkt of aan de winning van andere energiedragers gekoppeld. Het aandeel van duurzame energie wordt terecht gestimuleerd en zal ook wel toenemen, maar het is voorlopig ondenkbaar dat deze energiebronnen binnen afzienbare tijd de rol van de fossiele energiedragers voor een significant deel zullen kunnen overnemen.

3.3.3. Gebruikmaking van kernenergie veronderstelt evenwel dat een oplossing wordt gevonden voor de problemen i.v.m. veiligheid en afvalverwijdering, die de algemene acceptatie van het gebruik van kernenergie in de weg staan. Het ziet er naar uit dat deze problemen eerder opgelost zullen zijn dan de problemen die een volwaardige, tijdige vervanging van de klassieke energieproductie met CO2-uitstoot door energieproductie met duurzame energiebronnen in de weg staan.

3.3.4. In ieder geval moet volgens het Comité het actieplan voor de energiesector zo zijn geconcipieerd dat alle opties voor een energieproductie met een geringe of zelfs nul-uitstoot van CO2 open blijven.

3.3.5. Het actieplan zal met name betrekking moeten hebben op de problemen die verwezenlijking van klimaatdoelstellingen in de kandidaat-lid-staten in de weg zullen staan. Vooral door de efficiëntie bij omzetting en verbruik van energie te verbeteren, kan het energieverbruik worden teruggedrongen; juist in dit opzicht hebben de meeste kandidaat-lid-staten een enorme achterstand.

3.4. Ten aanzien van de opvatting van de Commissie dat vooral "milieuovereenkomsten" tussen bedrijfsleven en lid-staten als beleidsinstrument in aanmerking komen, verwijst het Comité naar zijn advies over "Milieuconvenanten" (). In dat advies heeft het Comité zijn standpunt ten aanzien van toepassingsgebied, modaliteiten en beperkingen van in dergelijke convenanten gemaakte afspraken neergelegd. De OESO heeft in een publicatie uit 1996 (IAO/OESO) een overzicht gegeven van vrijwillige verplichtingen die de industrie in sommige lid-staten is aangegaan om de CO2-uitstoot in verschillende branches te beperken ().

4. Rol van het Economisch en Sociaal Comité

Het Economisch en Sociaal Comité wil graag meewerken aan de voorbereiding van het actieplan voor de tenuitvoerlegging van klimaatovereenkomsten in de EU. Het is tevens bereid, zich ervoor in te zetten om de burgers en sociaal-economische actoren voor te lichten over en bewust te maken van het belang van de uitvoering van het actieplan.

Brussel, 29 oktober 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Advies over "Een specifiek programma voor onderzoek en technologische ontwikkeling op het gebied van het milieu" - PB C 332 van 31. 12. 1990; Advies over het thema "Milieubeleid en interne markt" - PB C 332 van 31. 12. 1990; Advies over het "Voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende de sluiting van het Raamverdrag inzake klimaatverandering" - PB C 201 van 26. 7. 1993; Advies over "Economische groei en milieu: Enkele implicaties voor het economische beleid" - PB C 155 van 21. 6. 1995.

() COM(97) 167 def.

() Advies over het indicatief programma op het gebied van kernenergie - PB C 206 van 7. 7. 1997, blz. 88.

() PB C 287 van 22. 9. 1997, blz. 1.

() EU-bulletin nr. 6/1996, blz. 29.