Besluit van de Commissie van 20 december 2012 tot machtiging van Spanje om voor Roemeense werknemers de opschorting te verlengen van de toepassing van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (2012/831/EU)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,

Gezien de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond⁽¹⁾, en met name artikel 23 en bijlage VII, deel 1 „Vrij verkeer van personen”, punt 7, tweede alinea,

Gezien het verzoek van Spanje van 13 december 2012,

Overwegende hetgeen volgt:

1. Spanje had sinds 1 januari 2009 de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap⁽²⁾ volledig toegepast voor Roemeense onderdanen, toen het de Commissie op 22 juli 2011 op grond van een ernstige verstoring van de Spaanse arbeidsmarkt, overeenkomstig bijlage VII, deel 1, punt 7, derde alinea, bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (hierna „de Toetredingsakte van 2005” genoemd), in kennis stelde van zijn besluit om op die datum weer beperkingen in te voeren voor de toegang van Roemeense werknemers tot zijn arbeidsmarkt. Verordening (EEG) nr. 1612/68 werd gecodificeerd en vervangen door Verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie⁽³⁾, die op 16 juni 2011 in werking is getreden.

2. In antwoord op een brief van Spanje aan de Commissie van 28 juli 2011 overeenkomstig bijlage VII, deel 1, punt 7, tweede alinea, bij de Toetredingsakte van 2005, met het verzoek te verklaren dat de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EU) nr. 492/2011 geheel worden opgeschort voor Roemeense werknemers in heel Spanje en in alle sectoren van de arbeidsmarkt, heeft de Commissie Spanje bij Besluit 2011/503/EU⁽⁴⁾ gemachtigd om de vrije toegang van Roemeense werknemers tot de Spaanse arbeidsmarkt tot en met 31 december 2012 te beperken, mits aan bepaalde voorwaarden werd voldaan. Dit besluit trad in werking op 12 augustus 2011.

3. Spanje heeft de Commissie per brief van 13 december 2012 verzocht de opschorting van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EU) nr. 492/2011 voor Roemeense werknemers te verlengen tot en met 31 december 2013.

4. Spanje motiveert zijn verzoek door te stellen dat de twee redenen die ten grondslag lagen aan Besluit 2011/503/EU, nog steeds gelden: de ernstige verstoring van de Spaanse arbeidsmarkt, die alle regio’s en bedrijfstakken treft; en de arbeidsmarktsituatie van Roemeense burgers die in Spanje wonen, alsmede het risico dat een onbeperkte komst van Roemeense werknemers de Spaanse arbeidsmarkt verder onder druk zou zetten.

5. Spanje heeft statistische gegevens ingediend waaruit blijkt dat de situatie van de economie en de arbeidsmarkt sinds midden 2011 verder is verslechterd, met ongekend hoge werkloosheid en jeugdwerkloosheid tot gevolg, en dat volgens de economische prognoses het bbp in 2012 en 2013 zal dalen en de werkloosheid verder zal stijgen. Spanje wijst er bovendien op dat de verstoring van de Spaanse arbeidsmarkt, die een ernstige bedreiging vormt voor de werkgelegenheid, van algemene aard is en niet beperkt is tot een bepaalde regio of bedrijfstak.

6. Spanje heeft voorts statistische gegevens ingediend waaruit blijkt dat het aantal in Spanje woonachtige Roemenen blijft toenemen (ondanks de beperkingen van de vrije toegang tot de arbeidsmarkt voor Roemeense werknemers) en in september 2012 913 405 bedroeg; dat het aandeel van Roemeense onderdanen die bijdragen aan het socialezekerheidsstelsel daalt; dat de aantallen Roemeense onderdanen die als werkzoekend staan geregistreerd en die een werkloosheidsuitkering ontvangen relatief hoog zijn, hoewel zij aan de dalende hand zijn, en dat de werkloosheid onder deze groep hoger dan gemiddeld is. Spanje komt tot de conclusie dat de huidige arbeidsmarktsituatie van invloed is op zijn capaciteit om nieuw aankomende Roemeense werknemers op te nemen.

7. Overeenkomstig bijlage VII, deel 1, punt 7, tweede alinea, bij de Toetredingsakte van 2005 kan een lidstaat de Commissie verzoeken binnen twee weken te bepalen dat de toepassing van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EU) nr. 492/2011 geheel of gedeeltelijk wordt opgeschort in een bepaalde regio of beroepsgroep.

8. Uit de analyse in 2011 van de economische gegevens die ten grondslag lagen aan Besluit 2011/503/EU, bleek dat Spanje wel degelijk werd geconfronteerd met een ernstige verstoring van de arbeidsmarkt, die werd gekenmerkt door veruit het hoogste werkloosheidspercentage in de EU (volgens de maandelijkse werkloosheidscijfers van Eurostat bedroeg dit 21,0 % voor juni 2011, tegenover een EU-gemiddelde van 9,4 % en een gemiddelde van 9,9 % in de eurozone), een bijzonder hoge jeugdwerkloosheid (45,7 % in juni 2011) en een traag economisch herstel (volgens Eurostatcijfers is het bbp in het eerste kwartaal van 2011 met slechts 0,3 % gestegen, tegenover 0,8 % voor de EU en de eurozone); deze situatie wordt nog verergerd door de internationale financiële turbulentie die Spanje noopt tot meer bezuinigingen om tot begrotingsconsolidatie te komen, wat op korte termijn verdere negatieve gevolgen kan hebben voor de economische groei. De impact van de dalende werkgelegenheid was algemeen en trof alle regio’s en alle productiesectoren. Uit gegevens uit de arbeidskrachtenenquête voor de periode 2008-2010 bleek ook een algemene daling van de werkgelegenheid met 9 %, in de bouwsector zelfs met 33 %, die alle regio’s trof, van 6 % in het Baskenland tot 13 % in de autonome gemeenschap Valencia.

9. Bijgevolg was de Commissie van oordeel dat Spanje het bewijs had geleverd dat het werd geconfronteerd met een algemene verstoring van de arbeidsmarkt, die ernstige gevolgen had voor de werkgelegenheid in alle regio’s en in alle bedrijfstakken en die in de nabije toekomst naar alle waarschijnlijkheid zou aanhouden.

10. Bovendien bleek uit de analyse van de Commissie in 2011 dat: Roemeense onderdanen die in Spanje woonden hard door de werkloosheid werden getroffen, met een werkloosheidspercentage van meer dan 30 % (bron: de arbeidskrachtenenquête van Eurostat, eerste kwartaal 2011). Hoewel de arbeidsvraag in Spanje laag was, kwamen nog steeds veel Roemeense onderdanen naar Spanje, ondanks een zekere afname als gevolg van de economische recessie. Het aantal Roemeense onderdanen dat regulier in Spanje woonde, was toegenomen van 388 000 op 1 januari 2006 tot 823 000 op 1 januari 2010 (bron: migratiestatistiek van Eurostat).

11. Uit de analyse van de momenteel beschikbare economische gegevens blijkt dat de arbeidsmarkt in Spanje nog steeds ernstig verstoord is. De economische neergang heeft in Spanje nog steeds een groter effect op de werkgelegenheid dan in andere lidstaten en uit de gegevens blijkt dat deze trend zich sterker doorzette in 2011 en de eerste kwartalen van 2012. In oktober 2012 lag de werkloosheid rond 26,2 % (21,3 % in juni 2011), tegenover een EU-gemiddelde van 10,7 % in oktober 2012 (9,5 % in juni 2011). Bovendien is de werkloosheid onder jongeren is dramatisch hoog, namelijk 55,9 % in oktober 2012, vergeleken met een EU-gemiddelde van 23,4 % (bron: maandelijkse werkloosheidscijfers van Eurostat).

12. De slechte economische situatie en de daaruit voortvloeiende verstoringen van de arbeidsmarkt zullen waarschijnlijk voortduren. Volgens de economische vooruitzichten van de Europese Commissie zal het Spaanse bbp in 2012 en 2013 naar verwachting dalen (– 1,4 % voor beide jaren), waarna voor 2014 een licht herstel wordt verwacht (+ 0,8 %); de werkloosheid zal naar verwachting verder stijgen tot 26,6 % in 2013 (en in 2014 dalen tot 26,1 %). De daling van de werkgelegenheid treft nog steeds alle economische sectoren. Tussen het tweede kwartaal van 2011 en het derde kwartaal van 2012 is de werkgelegenheid in Spanje gedaald met ongeveer 980 000 (– 5,4 %) (bron: arbeidskrachtenenquête van Eurostat). De grootste daling vond plaats in de bouwsector (– 293 000 of – 20,5 %), maar ook in de landbouw, de industrie en de dienstensector is de werkgelegenheid gedaald. Bovendien worden alle regio’s getroffen door hoge werkloosheid (van 12,0 % in Baskenland tot 30,4 % in Andalusië in 2011, bron: arbeidskrachtenenquête van Eurostat) en de verstoring van de arbeidsmarkt is derhalve niet beperkt tot een bepaalde regio.

13. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat Spanje het bewijs heeft geleverd dat het nog steeds wordt geconfronteerd met een algemene verstoring van de arbeidsmarkt, die ernstige gevolgen heeft voor de werkgelegenheid in alle regio’s en in alle bedrijfstakken en die in de nabije toekomst naar alle waarschijnlijkheid zal aanhouden.

14. Bovendien blijkt uit de analyse van de Commissie dat sinds Spanje weer beperkingen voor de toegang voor Roemeense werknemers tot de arbeidsmarkt heeft ingevoerd, het aantal Roemeense onderdanen in Spanje nog verder is toegenomen, zij het minder snel dan daarvoor: volgens Spaanse migratiestatistieken is het tussen 30 september 2011 (901 435) en 30 september 2012 (913 405) gestegen met 11 970 (+ 1,3 %), terwijl het met 83 975 (+ 10,3 %) was toegenomen tussen 30 september 2010 (817 460) en 30 september 2011 (901 435). De werkloosheid onder Roemeense onderdanen in Spanje is nog steeds zeer hoog: 36,4 % in het derde kwartaal van 2012 (bron: arbeidskrachtenenquête van Eurostat).

15. Het is daarom waarschijnlijk dat de volledige toepassing van de EU-wetgeving betreffende het vrije verkeer van werknemers nog steeds de druk op de Spaanse arbeidsmarkt zou vergroten, omdat hiermee de onbeperkte komst van Roemeense werknemers mogelijk wordt.

16. Om de situatie van de Spaanse arbeidsmarkt te normaliseren, is het daarom wenselijk Spanje te machtigen de tijdelijke beperking van de vrije toegang van Roemeense werknemers tot deze arbeidsmarkt te blijven toepassen. Aangezien de overgangsregelingen in de Toetredingsakte van 2005 die beperkingen voor de toegang voor Roemeense onderdanen tot de arbeidsmarkt toestaan, waarvan de vrijwaringsclausule deel uitmaakt, op 31 december 2013 aflopen, kan de machtiging niet worden verlengd tot na die datum.

17. Beperkingen op de toegang tot de arbeidsmarkt vormen een afwijking van een fundamenteel beginsel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, namelijk het vrije verkeer van werknemers. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moeten dergelijke maatregelen restrictief worden geïnterpreteerd en toegepast.

18. Het is op dit moment passend dat de beperkingen voor werk in loondienst voor het gehele Spaanse grondgebied en voor alle bedrijfstakken blijven gelden gezien de huidige specifieke situatie op de Spaanse arbeidsmarkt en de verplaatsingseffecten en andere mogelijke spill-overeffecten tussen regio’s en bedrijfstakken in geval van selectieve beperking. De werkingssfeer van de afwijking kan evenwel worden beperkt, mocht de Commissie constateren dat de specifieke gegevens die aan de afwijking ten grondslag liggen, zijn veranderd of dat de uitwerkingen restrictiever blijken te zijn dan beoogd, met name voor activiteiten in loondienst waarvoor een universitair diploma of gelijkwaardige kwalificaties vereist zijn.

19. Hoewel het nu passend wordt geacht deze beperkingen te laten gelden tot aan het einde van de overgangsperiode op 31 december 2013 om ervoor te zorgen dat de bij dit besluit toegestane beperkingen de beoogde uitwerking hebben op de Spaanse arbeidsmarkt, kan deze periode eveneens worden verkort indien de Commissie vaststelt dat de relevante specifieke gegevens die tot dit besluit hebben geleid, zijn veranderd of dat de uitwerkingen ervan restrictiever blijken te zijn dan beoogd.

20. Daarom moet Spanje de Commissie elk kwartaal de nodige statistische gegevens verstrekken om de ontwikkeling van de arbeidsmarkt per bedrijfstak en per beroepsgroep te beoordelen. Het eerste kwartaalverslag moet vóór 31 maart 2013 worden ingediend.

21. Aan het besluit om Spanje te machtigen de beperkingen op de vrije toegang van Roemeense onderdanen tot de Spaanse arbeidsmarkt te blijven toepassen, zijn voorts bepaalde voorwaarden verbonden om te verzekeren dat die beperkingen niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken.

22. Het is derhalve niet passend toe te staan dat opnieuw beperkingen worden ingevoerd voor Roemeense onderdanen en hun gezinsleden die op 22 juli 2011, dat wil zeggen op de datum van kennisgeving door Spanje van de in overweging 1 bedoelde maatregelen, reeds op de Spaanse arbeidsmarkt werkten of reeds als werkzoekende bij de overheidsdiensten voor arbeidsvoorziening in Spanje waren geregistreerd.

23. De beginselen die gelden voor beperkingen op de toegang tot de arbeidsmarkt, als bepaald in bijlage VII, deel 1, bij de Toetredingsakte van 2005, zoals de standstillbepaling en het in deel 1, punt 14, van die bijlage genoemde beginsel van EU-preferentie, moeten eveneens worden nageleefd.

24. Het recht van gezinsleden van Roemeense werknemers om in Spanje werk aan te nemen, moet op overeenkomstige wijze worden geregeld bij bijlage VII, deel 1, punt 8, bij de Toetredingsakte van 2005.

25. De bij dit besluit toegestane beperkingen van de rechten van Roemeense onderdanen en hun gezinsleden om toegang te krijgen tot de Spaanse arbeidsmarkt mogen in geen geval verder gaan dan de werkingssfeer van dit besluit en kunnen in geen geval invloed hebben op andere rechten die Roemeense onderdanen en hun gezinsleden krachtens de EU-wetgeving genieten.

26. Ten behoeve van monitoring moet Spanje worden verplicht de Commissie bijzonderheden te verstrekken over de maatregelen die het op grond van dit besluit heeft genomen,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD: