Advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Oostenrijk voor de periode 2009-2013

27.5.2010

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 137/7

(1)

Op 26 april 2010 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Oostenrijk voor de periode 2009-2013 behandeld.

(2)

De internationale financiële en economische crisis heeft de Oostenrijkse economie in de diepste recessie in de naoorlogse geschiedenis gestort. De neergang die Oostenrijk heeft getroffen, was voornamelijk te wijten aan een dalende uitvoer als gevolg van de ingestorte wereldhandel, alsook aan de krimpende investering in vaste activa wegens een teruglopende vraag en striktere voorwaarden op de kredietmarkt. Volgens de meest recente officiële ramingen daalde het bbp in 2009 in totaal met circa 3,6 %⁽²⁾. De sterk op de uitvoer gerichte industriesector werd het zwaarst getroffen.

De groei van de particuliere consumptie, die veel lager uitviel dan in de voorbije jaren, is niettemin een stabiliserende factor gebleken. De consumentenprijzen stegen in 2009 met slechts 0,4 %, voornamelijk dankzij sterke basiseffecten als gevolg van dalende brandstoffen- en stookolieprijzen en dankzij de neerwaartse druk op de winstmarges door de achterblijvende vraag. De recessie, die op de arbeidsmarkt haar tol begon te eisen, veroorzaakte in 2009 een daling van de werkgelegenheid met 1,4 %, waardoor de werkloosheid van 3,8 % in het voorgaande jaar opliep tot 5,0 %. In reactie op de crisis heeft de Oostenrijkse regering in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan een omvangrijk pakket budgettaire stimuleringsmaatregelen genomen. Als gevolg van de stimuleringsmaatregelen en de werking van de automatische stabilisatoren is de situatie van de overheidsfinanciën snel verslechterd. Het overheidstekort kwam in 2009 uit op 3,5 % van het bbp (tegen 0,4 % van het bbp in 2008) en de overheidsschuld steeg tot 66,5 % van het bbp. Op 2 december 2009 heeft de Raad vastgesteld dat in Oostenrijk een buitensporig tekort bestond en aanbevolen om het tekort uiterlijk in 2013 te corrigeren. Hoewel Oostenrijk de crisis inging met een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht was, vraagt de aanzienlijke verslechtering van de overheidsfinanciën om omvangrijke consolidatiemaatregelen.

(3)

Hoewel de in de context van de crisis geconstateerde daling van het feitelijk bbp grotendeels conjunctureel van aard is, is ook het potentiële productieniveau negatief beïnvloed. Daarnaast kan de crisis ook de potentiële middellangetermijngroei negatief beïnvloeden via lagere investeringen, geringere beschikbaarheid van kredieten en hogere structurele werkloosheid. Bovendien versterkt de impact van de economische crisis de negatieve gevolgen van de vergrijzing voor de potentiële productie en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Tegen deze achtergrond is het van essentieel belang dat meer vaart wordt gezet achter de structurele hervormingen met als doel de potentiële groei te ondersteunen. Voor Oostenrijk is het vooral van belang dat hervormingen worden doorgevoerd op het gebied van het arbeidsaanbod (met name door verdere versterking van de prikkels om oudere werknemers aan het werk te houden) en het onderwijs (door tot betere resultaten voor kansarme jongeren te komen).

(4)

In het macro-economische scenario dat aan het stabiliteitsprogramma van januari 2010 ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat het reële bbp, na in 2009 een krimp met 3,4 % te hebben vertoond, in 2010-2011 met 1,5 % en in de jaren daarna met ongeveer 2 % zal groeien. Afgaande op de thans beschikbare informatie⁽³⁾ lijkt dit scenario enigszins optimistisch voor 2010, maar op plausibele groeihypothesen te zijn gebaseerd voor de jaren 2011-2013. Het verschil in de groeiverwachtingen voor 2010 is toe te schrijven aan het feit dat in het programma van een hogere bijdrage van de netto-uitvoer wordt uitgegaan dan in de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie. De inflatieprognoses van het programma lijken realistisch.

(5)

In het programma wordt het overheidstekort in 2009 op 3,5 % van het bbp geraamd. De aanzienlijke verslechtering ten opzichte van het tekort van 0,4 % van het bbp in 2008 is vooral te wijten aan de impact van de crisis op de overheidsfinanciën, maar is ook veroorzaakt door de stimuleringsmaatregelen ten belope van 1,5 % van het bbp die de regering in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan heeft genomen. Het overgrote deel van de begrotingsstimulans in 2009 was van permanente aard (circa 1,3 % van het bbp in 2009, tegen 0,2 % van het bbp aan tijdelijke maatregelen). Conform de door de Raad bepleite exitstrategie, alsook met het oog op de correctie van het buitensporige tekort in 2013 en een terugkeer naar houdbare overheidsfinanciën zal het begrotingsbeleid in 2010 nog steeds een ondersteunend karakter hebben en zullen de budgettaire teugels vanaf 2011 worden aangehaald.

(6)

Volgens het programma stijgt het nominale overheidstekort van 3,5 % in 2009 tot 4,7 % in 2010. In het programma wordt voor 2010 vrijwel geen wijziging in de uitgavenquote verwacht, zodat de verslechtering met ruim 1 % van het bbp vrijwel uitsluitend aan de ontvangsten is toe te schrijven. In de actualisering worden geen maatregelen geschetst in aanvulling op die welke al bekend waren ten tijde van de laatste beoordeling van Oostenrijk in het kader van de buitensporigtekortprocedure, hetgeen in overeenstemming is met de aanbeveling van de Raad om „de begrotingsmaatregelen in 2010 door te voeren zoals gepland”.

De verwachte verslechtering is deels het gevolg van de vrije werking van automatische stabilisatoren en deels aan een aantal discretionaire maatregelen te wijten. Met name bepaalde onderdelen van de belastinghervorming van 2009, namelijk de belastingaftrek voor gezinnen met kinderen en de belastingverlagingen voor zelfstandigen, treden pas in 2010 in werking en zullen naar verwachting een begrotingslast van circa 0,25 % van het bbp vertegenwoordigen. De voorziening voor versnelde afschrijving, waartoe in januari 2009 is besloten, zal een extra begrotingslast van circa 0,1 % van het bbp vormen. Het verwachte begrotingsbeleid is expansief, aangezien de verslechtering van het nominale saldo tot uiting komt in een stijging van het conjunctuurgezuiverde en structurele saldo met 1,25 % van het bbp, als herberekend door de Commissiediensten volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van de in het programma voorkomende informatie. Deze verandering verschilt van de verandering die verklaard wordt door de informatie over de in 2010 in werking getreden discretionaire maatregelen (bottom-upbenadering) en die door de Commissiediensten op circa 0,5 % van het bbp wordt geraamd. Een deel van de discrepantie kan worden verklaard door de negatieve samenstellingseffecten, aangezien de stuwende kracht nu veeleer uitgaat van de netto-uitvoer en er een uitgesteld effect op de inkomsten uit de vennootschapsbelasting is.

(7)

Het hoofddoel van de begrotingsstrategie voor de middellange termijn is een verlaging van het tekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp tegen het einde van de programmaperiode, overeenkomstig de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). In het programma wordt voor de jaren 2011-2013 van een aanzienlijke en gelijkmatig gespreide consolidatie uitgegaan. Voorspeld wordt dat het structurele saldo zal dalen van 3,9 % van het bbp in 2010 tot 2,2 % van het bbp in 2013, wat betekent dat de gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning in de periode 2011-2013 iets onder 0,75 % van het bbp ligt. Het structurele primaire begrotingssaldo zal naar verwachting omslaan van een tekort van 1,25 % van het bbp in 2010 in een overschot van 0,75 % van het bbp in 2013. Volgens het programma blijft de ontvangstenquote tussen 2010 en 2013 grotendeels ongewijzigd en wordt de consolidatie hoofdzakelijk aan de uitgavenzijde gerealiseerd.

De enige in het programma geschetste maatregel die de geplande consolidatie schraagt, is de verlaging van de zorguitgaven met circa 1,7 miljard EUR tussen 2010 en 2013, die de federale regering met de publieke ziekenfondsen is overeengekomen. Aangezien de overeengekomen besparingen op circa 0,6 % van het bbp neerkomen, bewerkstelligt deze maatregel evenwel nog geen derde van de tussen 2010 en 2013 geplande consolidatie. De middellangetermijndoelstelling (MTD) van Oostenrijk is het realiseren van een sluitende begroting. In het licht van de jongste prognoses en het schuldniveau sluit de MTD meer dan voldoende aan bij de doelstellingen van het pact. Het programma voorziet echter niet in de verwezenlijking van de MTD binnen de programmaperiode.

(8)

In 2011 en de jaren daarna kunnen de begrotingsresultaten achterblijven bij de prognoses in het programma. De in de actualisering geraamde ontvangsten blijven realistisch, maar de geplande consolidatie aan de uitgavenzijde wordt slechts gedeeltelijk door maatregelen geschraagd. Extra risico's zijn gelegen in de bankgaranties die de regering ter ondersteuning van de financiële sector heeft verstrekt; als die worden ingeroepen, zullen het tekort en de schuldpositie verslechteren. Het is evenwel ook denkbaar dat een deel van de kosten voor de overheidssteun aan de financiële sector in de toekomst wordt terugverdiend. Een kleine positieve risicofactor is de mogelijke invoering van een speciale bankheffing vanaf 2011, die circa 0,2 % van het bbp aan inkomsten zou kunnen opleveren.

(9)

Voor 2009 wordt de bruto overheidsschuld op 66,5 % van het bbp geraamd, tegen 62,5 % een jaar eerder. Naast het hogere tekort en de lagere bbp-groei heeft ook een aanzienlijke stock-flow adjustment, die vooral met reddingsoperaties van banken verband houdt, tot de stijging van de schuldquote bijgedragen. De bruto schuldquote van de overheid ligt in 2009 boven de referentiewaarde van het Verdrag en vertoont tijdens de hele programmaperiode een stijgende trend. Verwacht wordt dat de schuldquote tijdens de programmaperiode met 7,8 procentpunten zal stijgen, voornamelijk onder invloed van hoog blijvende overheidstekorten. Naast de mogelijkheid dat de tekorten vanaf 2011 hoger uitvallen dan gepland, is de ontwikkeling van de schuldquote onderhevig aan risico's die met name voortkomen uit onzekerheden rond de kosten van het toekomstige functioneren van de op vier na grootste bank van het land, Hypo Group Alpe Adria (genationaliseerd in december 2009), en de staatsgaranties die zijn afgegeven voor de schulden van de Oostenrijkse autoriteit voor autosnelwegen (ASFINAG) en de Oostenrijkse spoorwegen (ÖBB).

(10)

Uit schuldprognoses voor de middellange termijn waarbij wordt aangenomen dat bbp-groeicijfers en de belastingquote slechts geleidelijk naar het niveau van voor de crisis terugkeren en waarbij de geraamde stijging van de leeftijdgerelateerde uitgaven en de reële rentepercentages is ingecalculeerd, kan worden afgelezen dat de in het programma geplande begrotingsstrategie op het eerste gezicht en bij overigens ongewijzigd beleid min of meer zou volstaan om de schuldquote ten laatste in 2020 te stabiliseren.

(11)

Van de vergrijzing gaat in Oostenrijk een iets kleiner langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dat komt met name doordat de pensioenuitgaven als percentage van het bbp op termijn naar verwacht slechts licht zullen stijgen. De begrotingssituatie in 2009 zoals deze in het programma wordt ingeschat, maakt dat de budgettaire impact van de vergrijzing nog ernstiger uitvalt. Het realiseren van primaire overschotten op middellange termijn zou bijdragen tot het verkleinen van de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, die in het houdbaarheidsverslag 2009 van de Commissie⁽⁴⁾ als middelgroot werden aangemerkt.

(12)

Het bestaande binnenlandse begrotingskader, dat op de „Finanzausgleichsgesetz” en het interne stabiliteitspact is gebaseerd, is tamelijk complex en weinig transparant. Niet alleen worden de opbrengsten van de meeste afzonderlijke belastingen in vaste verhoudingen over de verschillende overheidsniveaus verdeeld, ook de besluitvorming is op veel gebieden over diverse bestuurslagen verdeeld. De verantwoordelijkheid voor het innen van inkomsten en het doen van uitgaven berust voor tal van activiteiten niet bij dezelfde bestuurslaag. Als zodanig is het systeem niet bevorderlijk voor de meest doelmatige aanwending van middelen. Op federaal niveau heeft Oostenrijk echter onlangs de aanzet gegeven tot een verstrekkende herziening van de budgettaire kaderwet.

Het eerste deel van de hervorming, dat op 1 januari 2009 in werking is getreden, bestond in de vaststelling van een nieuw meerjarig uitgavenkader met vaste maxima (voor circa 80 % van de uitgaven) voor vier opeenvolgende jaren op voortschrijdende basis. Naar verwacht zal dit procyclische bestedingen voorkomen en de automatische stabilisatoren beter hun werk laten doen. Het tweede deel, dat reeds wettelijk in werking is getreden en in 2013 van kracht zal worden, betreft de invoering van een output-gestuurde begrotingsopstelling, de modernisering van het rekeningenstelsel van de overheid en langetermijnprognoses.

(13)

Er is ruimte voor doelmatigheidswinst op diverse terreinen van de Oostenrijkse publieke bestedingen, met name in de gezondheidszorg en het onderwijs, waar de prestaties van Oostenrijk op of net onder het EU-gemiddelde liggen, zij het vaak tegen hogere kosten. Een van de oorzaken is de voornoemde overlapping in de financiële en administratieve verantwoordelijkheden van de drie bestuurslagen. In het programma van 2010 zijn plannen voor bezuinigingen in de gezondheidszorg opgenomen ter grootte van circa 0,6 % van het bbp in de periode 2010-2013. Volgens het programma is voorts een werkgroep van deskundigen ingesteld die zal nagaan hoe de overheidsuitgaven op tal van terreinen doeltreffender kunnen worden gemaakt. In de actualisering wordt echter geen melding gemaakt van concrete nieuwe wetsvoorstellen die binnenkort te verwachten zijn.

(14)

Al bij al is de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie in 2010 in overeenstemming met de aanbeveling die de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, heeft gedaan. Gezien de risico's valt echter niet uit te sluiten dat de begrotingsstrategie vanaf 2011 niet meer spoort met de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7. De strategie gaat meer bepaald uit van een terugdringing van het tekort tot 2,7 % van het bbp — en derhalve een correctie van het buitensporige tekort — in 2013 en een gemiddelde jaarlijkse begrotinginspanning van iets minder dan 0,75 % van het bbp in de periode 2011-2013, maar in het licht van de risico's zou die budgettaire inspanning ontoereikend kunnen blijken. Het consolidatiepad dat in het programma wordt geschetst en waarmee in 2011 een begin moet worden gemaakt, wordt niet door passende maatregelen geschraagd. Bovendien volstaat de begrotingsstrategie niet om de schuldquote wederom een neerwaarts traject te doen volgen.

(15)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, worden alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens in het programma vermeld⁽⁵⁾. In de aanbevelingen die de Raad op 2 december 2009 overeenkomstig artikel 126, lid 7, heeft gedaan opdat een einde aan de buitensporigtekortsituatie zou worden gemaakt, werd Oostenrijk tevens verzocht in een apart hoofdstuk in de geactualiseerde stabiliteitsprogramma's verslag uit te brengen over de vorderingen van het land bij de uitvoering van 's Raads aanbevelingen. Het desbetreffende deel van het programma biedt bijzonder weinig inzicht in hoe de Oostenrijkse regering de aanbeveling van de Raad denkt te gaan uitvoeren.

i)

de maatregelen te concretiseren die noodzakelijk worden geacht om de geplande consolidatie vanaf 2011 te schragen teneinde in 2013 de aanbevolen gemiddelde jaarlijkse begrotinginspanning van 0,75 % van het bbp te realiseren en het overheidstekort onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp te brengen; en, conform de BTP-aanbeveling, naast de begrotingsinspanning alle overige mogelijkheden, zoals betere economische omstandigheden, aan te grijpen om de bruto schuldquote versneld terug te dringen tot de referentiewaarde van 60 % van het bbp;

ii)

het begrotingskader verder te verbeteren teneinde de begrotingsdiscipline in alle bestuurslagen te versterken via meer transparantie en verantwoording, met name door de wetgevende, administratieve en financiële verantwoordelijkheden van de verschillende bestuurslagen beter op elkaar af te stemmen en door de handhavingsmechanismen in het kader van het interne stabiliteitspact te versterken.

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Reëel bbp

(verandering in %)

SP jan 2010

2,0

–3,4

1,5

1,5

1,9

2,0

COM nov 2009

2,0

–3,7

1,1

1,5

n.b.

n.b.

SP apr 2009

1,8

–2,2

0,5

1,5

2,0

2,3

HICP-inflatie

(%)

SP jan 2010

3,2

0,4

1,3

1,5

1,8

1,9

COM nov 2009

3,2

0,5

1,3

1,6

n.b.

n.b.

SP apr 2009

3,2

0,6

1,1

1,3

1,5

1,9

Output gap⁽⁶⁾

(% van het potentiële bbp)

SP jan 2010

2,8

–1,8

–1,6

–1,5

–1,3

–1,0

COM nov 2009⁽⁷⁾

2,8

–2,2

–2,6

–2,7

n.b.

n.b.

SP apr 2009

2,6

–0,9

–1,7

–1,6

–1,2

–0,5

Netto financieringsoverschot/-tekort t.o.v. het buitenland

(% van het bbp)

SP jan 2010

3,2

2,3

2,4

2,7

2,8

2,9

COM nov 2009

3,6

1,4

1,3

1,7

n.b.

n.b.

SP apr 2009

2,9

1,6

0,6

1,0

1,3

1,4

Overheidsontvangsten

(% van het bbp)

SP jan 2010

48,4

48,0

46,9

46,8

46,9

46,9

COM nov 2009

48,4

47,9

47,1

47,1

n.b.

n.b.

SP apr 2009

48,2

47,5

46,5

46,4

46,1

46,1

Overheidsuitgaven

(% van het bbp)

SP jan 2010

48,9

51,5

51,6

50,9

50,2

49,7

COM nov 2009

48,9

52,3

52,6

52,4

n.b.

n.b.

SP apr 2009

48,7

51,1

51,3

51,1

50,9

50,1

Overheidssaldo

(% van het bbp)

SP jan 2010

–0,4

–3,5

–4,7

–4,0

–3,3

–2,7

COM nov 2009

–0,4

–4,3

–5,5

–5,3

n.b.

n.b.

SP apr 2009

–0,4

–3,5

–4,7

–4,7

–4,7

–3,9

Primair saldo

(% van het bbp)

SP jan 2010

2,2

–0,7

–1,8

–1,2

–0,4

0,2

COM nov 2009

2,1

–1,4

–2,5

–2,1

n.b.

n.b.

SP apr 2009

2,2

–0,6

–1,7

–1,4

–1,3

–0,4

Conjunctuurgezuiverd saldo1⁽⁶⁾

(% van het bbp)

SP jan 2010

–1,7

–2,7

–3,9

–3,3

–2,7

–2,2

COM nov 2009

–1,8

–3,3

–4,3

–4,0

n.b.

n.b.

SP apr 2009

–1,6

–3,1

–3,9

–4,0

–4,1

–3,7

Structureel saldo⁽⁸⁾

(% van het bbp)

SP jan 2010

–1,7

–2,7

–3,9

–3,3

–2,7

–2,2

COM nov 2009

–1,8

–3,3

–4,3

–4,0

n.b.

n.b.

SP apr 2009

–1,6

–3,1

–3,9

–4

–4,1

–3,7

Bruto overheidsschuld

(% van het bbp)

SP jan 2010

62,6

66,5

70,2

72,6

73,8

74,3

COM nov 2009

62,6

69,1

73,9

77,0

n.b.

n.b.

SP apr 2009

62,5

68,5

73,0

75,7

77,7

78,5